Princípio da Imparcialidade
O que é ser imparcial de acordo com o CPA?
1.
Noção
Etimologicamente,
parcial vem do latim partialis que significa “parte de, divisível”.
Logo, alguém que é imparcial significa que não toma parte de ninguém, nem de
nenhum lado – temos o cerne do princípio da imparcialidade.
Logo, quando
duas partes litigam, a administração tem de estar numa posição super partes,
ou seja, estar fora e acima das partes – não (des)favorecendo nenhuma das
partes por influência de interesses alheios à função. Este princípio impõe que
os órgãos e agentes administrativos atuem de forma isenta e equidistante
relativamente aos interesses em jogo. Diogo Freitas do Amaral logo nos remete para
o facto do símbolo da justiça ser uma figura humana com uma venda nos olhos e
uma balança na mão – sendo a personificação da imparcialidade.
De acordo com
Freitas do Amaral: “ser imparcial é não tomar o partido de nenhuma das partes
em contenda”, é, portanto, como o CPA nos diz a administração deve atuar:”
considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes” – ou
seja, não tolerando que tais critérios sejam distorcidos ou substituídos devido
a um desvio de poder conduzido por ponderações não objetivas.
Encontramos, também, uma ligação entre o
princípio da imparcialidade, o princípio da prossecução do interesse público e
o princípio da legalidade - na medida em que, sendo o interesse público
definido por lei, e sendo esta o fundamento e o limite de toda a atuação
administrativa, deve prossegui-lo. Havendo, portanto, o primado do interesse
público e da sua prossecução em toda a função administrativa – implicando que
esta tome decisões exclusivamente pelo interesse público objetivamente tomado.
Este princípio
encontra consagração da Constituição da República Portuguesa (CRP) no
art.266º/2; como está também presente no Código do Procedimento Administrativo
(CPA) no art.9º.
2.
Teses
O primeiro
autor português a aprofundar este princípio foi Vieira de Andrade – sendo
depois seguido por Sérvulo Correia e outros. Todavia, à medida que o tema foi
começando a ser mais falado e ganhando maior relevância, a noção de
imparcialidade foi sendo alvo de divergências. Pelo que, existem duas grandes
teses: a negativista ou subjetiva – segundo a qual apenas se retiram proibições
ou deveres para a Administração Pública e; a positivista ou objetiva – sendo
que uma reconhece um conteúdo mais amplo que engloba duas vertentes, enquanto que
a outra apenas reconhece uma vertente. Havendo, portanto:
i.
Tese
negativista/subjetivista: De acordo
com esta tese, a imparcialidade visa a independência da
Administração Pública e dos seus funcionários, visando uma atuação isenta de
interesses subjetivos. Ou seja, que o princípio da imparcialidade se destina a
“libertar” a Administração Pública da influência dos interesses estranhos ao
interesse público e alheios à função administrativa. Pelo que, a imparcialidade
esgota-se na imposição de uma série de proibições – tais como: proibição de
favorecer, de dar preferência, de discriminar, perseguir, entre outras. Tendo
defensores como: Sabino Cassese e Severo
Giannini.
ii.
Tese
positivista/objetivista: (mais
recente) esta afirma que o princípio deve ser visto ser visto mais amplamente,
com um alcance mais abrangente, englobando a vertente negativa - mas não só.
Deve-se entender que, a par da negativa, há uma obrigação por parte da
administração de ponderar de uma forma adequada todos os interesses juridicamente
relevantes para a concreta situação – a vertente positiva. Esta tese tem sido a
escolha de grande parte da doutrina portuguesa, de entre: Diogo Freitas do
Amaral, Baptista Machado, Sérvulo Correia, Vieira de Andrade, entre outros.
A meu ver, a
segunda tese é a que mais se adequa à realidade administrativa. Efetivamente, parece-me
insuficiente uma única vertente subjetivista porque não basta impedir a
Administração de favorecer amizades ou prejudicar inimizades – é necessário, a
par disso, impor à administração que pondere todos e qualquer interesse
objetivamente relevantes para tomar uma decisão que terá de, a posteriori,
fundamentar. Aliás, de acordo com Maria Teresa de Melo Ribeiro, a objetividade
– enquanto um dos corolários da imparcialidade – é entendido como um
pressuposto da imparcialidade. Ou seja, a objetividade – seja no procedimento,
na escolha dos meios para a satisfação das necessidades públicas, na decisão,
na execução – é transversal a toda a atividade administrativa, pelo que a
vertente negativa se revela insuficiente. Ou seja, a Administração Pública tem
e deve ser uma Administração objetiva.
3.
Vertentes
Já foi supra citado a questão das vertentes.
Iremos aprofundar estas duas vertentes –negativa e positiva – que são as duas
vertentes em que o princípio da imparcialidade se desdobra.
3.1.Vertente
positiva
A vertente positiva está intimamente ligada com o
dever da Administração Pública de ponderação perante todos os interesses –
públicos ou privados - que sejam relevantes para a tomada de uma certa decisão
num caso concreto; sempre respeitando o princípio da prossecução do interesse
público – art.4º do CPA.
Diz-nos Diogo
Freitas do Amaral que a vertente positiva é: “o dever, por parte da Administração Pública, de ponderar todos os
interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos,
equacionáveis para o efeito de certa decisão, antes da sua adoção.” Pelo que,
esta vertente constitui até um dos limites do poder discricionário pois repele
qualquer ponderação de interesses alheios e estranhos à ponderação objetiva.
3.2.Vertente
negativa
A vertente
negativa é já mais densa e de mais explicação necessita. Desde já, é de referir
os artigos 69º e seguintes referentes às garantias.
A vertente
negativa traduz-se na proibição dos órgãos e titulares da Administração Pública
de intervirem de qualquer maneira nos procedimentos que possam convergir com os
seus interesses pessoais ou de pessoas próximas aos mesmos – para que a tão
chamada “corrupção”, ou seja, o desvio de poder por influência de interesses
alheios aos da Administração, sejam evitados. Esta proibição de não intervir em
assuntos com interesses conflituantes está regulado nos artigos 69º a 79º do
CPA. O CPA refere duas situações: de impedimento e de escusa e sujeição que
pretendem garantir o cumprimento de uma conduta própria e imparcial. Iremos
analisá-las:
·
Impedimento: As situações de impedimento estão elencadas
taxativamente no art.69º do CPA. Este artigo enumera as situações que, em caso
de verificação, é obrigatória por lei a substituição do órgão ou do agente
administrativo responsável por outro que seja imparcial. Ou seja, a pessoa que,
por força da lei, seja impedida de participar na decisão deve ser substituída
por outro – que esteja em situação diversa que o agente ou órgão impedido.
·
Escusa ou
suspeição: Nestes casos, a
substituição do órgão ou agente administrativo já não é automaticamente
obrigatória. Pelo que, é possível, mas não temos qualquer obrigação. Estas
situações vêm reguladas no art.73º do CPA e, contrariamente às situações de
impedimento, o elenco das situações não é taxativo pois seria impossível que o
legislador conseguisse prever todas as circunstâncias da vida possíveis onde se
aplicasse a escusa ou suspeição.
Um exemplo de acórdão impactante para um melhor
aprofundamento da matéria seria: o Acórdão do Tribunal Central Administrativo
Sul (doravante TCAS) de 31-01-2018, Proc. 274/17.8BELSB. Acórdão este onde o
tribunal se pronunciou dizendo que a verificação de uma causa de suspeição,
exige a demonstração da possibilidade séria de afetação da imparcialidade do
decisor por existir uma inimizade grave ou, no caso concreto, uma situação de
grande intimidade, dizendo também , que no caso sub judice que “a
existência de meras relações profissionais, ainda que de longa data, não
extraem indícios suficientes que permitam concluir com razoabilidade duvidar
seriamente da imparcialidade dos membros do júri”.
4. Importância
A imparcialidade é, portanto, uma das
principais características da administração pública. Isto porque apenas
exercendo os seus poderes de forma imparcial poderá ser tomada uma decisão
justa – um agente ou órgão administrativo tem de ter a capacidade de ser
imparcial ao pronunciar-se sobre determinados assuntos.
A justiça é o fim do direito;
todavia, o que o legislador pretende com o princípio da imparcialidade não é,
apenas, que a Administração tome decisões justas – veja-se o princípio da
justiça para esse fim – mas, também, que não existam razões para que os órgãos
competentes sejam alvo de suspeitas de falta de imparcialidade. Aliás, de
acordo com Freitas do Amaral, este princípio não chega a ser um corolário da
justiça, mas antes uma expressão da proteção da confiança dos cidadãos perante
a Administração Pública.
Assim, é crucial que a Administração
Pública, aquando da resolução do caso concreto ou da emissão de normas gerais e
abstratas, deverá ser o mais imparcial possível – e, para ser imparcial, a
administração não se pode colocar no lugar de nenhum dos interessados – deve
colocar-se sempre no lugar dos dois, de forma a tomar a decisão mais adequada e
igualitária, respeitando o princípio da igualdade - Artigo 6º do CPA.
·
Amaral, Diogo Freitas do; “Curso de Direito Administrativo”,
Volume II, 4ª edição, Almedina, 2020;
·
Sousa, Marcelo Rebelo de; "Lições de
Direito Administrativo", Volume I, Lex Lisboa, 1994/95;
·
Caetano, Marcello; "Manual de Direito
Administrativo" Volume I, 10ª edição, Almedina, 1984
·
Apontamentos das aulas teóricas do Senhor
Professor Vasco Pereira da Silva
Trabalho realizado por:
Teresa Inácio Fonseca, nº62678,
subturma 12
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