ANÁLISE DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
ANÁLISE DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
Esta exposição vai incidir sobre um Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Sul, referente ao processo n.º 11199/02, de
22-09-2004. Este acórdão debruça-se sobre o recurso a uma decisão do Tribunal
Administrativo do Círculo de Lisboa, que rejeitou o recurso de anulação
deduzido pela Recorrente.
No cerne de toda a questão está um pedido de recurso fundamentado no facto
de, segundo a Recorrente:”
a)
O ato recorrido é
contenciosamente impugnável, uma vez que foi praticado no âmbito de poderes
delegados pelo Conselho Diretivo do CRSSLVT - o qual é uma pessoa coletiva
dotada de autonomia administrativa e financeira, autónoma da administração
central, fazendo parte da administração indireta do Estado, na dependência do
Governo.
b)
Não existe uma relação
hierárquica entre os órgãos daquele Centro Regional e o membro do Governo como
órgão tutelar, não existindo, portanto, qualquer recurso hierárquico
necessário.
(…)”
Assim, procurar-se-á definir e desenvolver de forma sucinta os pontos
respeitantes a matéria relacionada com a nossa disciplina, bem como, concluir
criticamente, concordando ou discordando, sobre a decisão proferida pelo
Tribunal Central Administrativo Sul.
II.
FACTOS E
FUNDAMENTAÇÃO
Já sabemos que o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins ou
atribuições. E também já sabemos que esses fins ou atribuições têm tido
tendência a tornar-se cada vez mais complexos e diversificados. Ora, a maior
parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma direta e
imediata. De forma direta: quer dizer, pela pessoa coletiva a que chamamos
Estado. E de forma imediata: quer dizer, sob a direção do Governo, na sua
dependência hierárquica, e, portanto, sem autonomia[1].
Há outros casos, porém, em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa
forma. Nestes casos, estamos perante uma situação em que os fins do Estados são
prosseguidos por outras entidades que não o Estado: o Estado confia a outros
sujeitos de direito a realização dos seus próprios fins. É a isto que se chama
administração indireta. Considerando o acórdão em análise, é no âmbito da
administração indireta que nos encontramos[2].
Em primeiro lugar, cumpre definir e caraterizar o que significa “CRSSLVT”.
Assim, CRSSLVT é a sigla do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e
Vale do Tejo. Nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 260/93, de
23 de julho, os centros regionais de segurança social,
(…), são institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira.
Segundo o Professor FREITAS DO AMARAL,
podemos dizer que o “instituto público” é uma pessoa coletiva pública, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra
pessoa coletiva pública[3].
Também já é do nosso conhecimento que os institutos públicos estão
integrados na administração indireta, pois são entidades públicas dotadas de
personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa
e financeira. Ou seja, estas entidades tomam as suas próprias decisões, gerem
como entendem a sua organização, cobram elas as suas receitas e realizam elas
próprias as suas despesas e as suas contas[4].
Em segundo lugar, cumpre esclarecer um dos problemas implícitos no acórdão
que tem a ver com o facto de os institutos públicos estarem sujeitos a tutela
administrativa e a superintendência. A “superintendência” (art.199.º, d) CRP) é,
segundo o Professor FREITAS DO AMARAL, o poder conferido ao Estado, ou a outra
pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação
das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua
dependência. É, pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a
tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a atuação das
entidades a elas sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a
orientar a ação das entidades a ela submetidas[5].
Tradicionalmente, o poder de superintendência era concebido no nosso
direito como um dos podres típicos de hierarquia: o Professor MARCELLO CAETANO,
por exemplo, definia-o como “a faculdade que o superior tem de rever e
confirmar, modificar ou revogar os atos administrativos praticados pelos subalternos”.
Contudo, esta noção não pode ser mantida porque a ideia de superintendência
deixou de aparecer ligada à hierarquia para surgir ligada à administração
indireta do Estado. E à superintendência, agora situada no âmbito da
administração indireta por força da Constituição, damos um outro sentido – o de
poder de definir a orientação da atividade a desenvolver pelas pessoas
coletivas públicas que exerçam formas de administração indireta[6].
Uma vez clarificado o poder de superintendência, importa, agora, distingui-lo
do controlo tutelar e da direção hierárquica. Segundo o Professor FREITAS DO
AMARAL, a hierarquia é uma relação que se estabelece no âmbito das relações
interorgânicas, é «o modelo de organização administrativa vertical, constituído
por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições, ligados por um vínculo
jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o
dever de obediência.»[7]. Ou seja, corresponde a
um vínculo jurídico típico de supremacia e subordinação.
A superintendência difere do poder de direção, típico da hierarquia, porque
o poder de direção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens
ou instruções, a que corresponde o dever de obediência a umas e outras,
enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir diretivas
ou recomendações. Além do poder de direção, também o poder de supervisão e o
poder disciplinar são típicos do superior hierárquico. O primeiro traduz-se na
faculdade de confirmar, revogar, suspender, modificar ou substituir os atos do
subordinado e o segundo concretiza-se através da aplicação de sanções
disciplinares.
Posto isto,
partilhamos da mesma conclusão que o Tribunal. Ou seja, os poderes de tutela e
superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder
de direção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a
regularidade ou adequação da atuação e a superintendência o poder de orientação
por orientações genéricas e conselhos.
III.
CONCLUSÃO
Para concluir, parece-nos que, analisando os factos e os fundamentos da
decisão, consideramos correta a decisão proferida pelo Tribunal Central
Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença
recorrida.
Rita Martins Clímaco, 60890
Bibliografia
Acórdão do TCAS de 22.9.2004, processo n.º 11199/02;
CAETANO MARCELLO, Manuel
de Direito Administrativo, Vol. I.
Freitas
Do Amaral, Diogo. Curso
de Direito Administrativo, Vol. I, 4.º edição, Lisboa, 2015.
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