Os 5 Pecados Capitais Administrativos
Os 5 Pecados
Capitais Administrativos
1.
Introdução
O ato
administrativo surge como as decisões que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta, de acordo com o previsto no artigo 148º do
Código de Procedimento Administrativo, e comporta determinados vícios, diante
os quais pretendo realizar uma análise e comparação metafórica entre 5 dos 7
pecados capitais, representados no célebre quadro The Seven Deadly Sins and the Four
Last Things de Hieronymus
Bosch, e os vícios do ato administrativo.
2.
Os 7 pecados capitais e as quatro últimas coisas
A
conceção de pecado capital, como o conhecemos hoje, trata de uma classificação
de determinadas vicissitudes humanas, denominadas como vícios. O pecado capital
como conceito teve a sua origem no cristianismo, sendo posteriormente adaptado
ao catolicismo, com o intuito de educar os seus seguidores e como forma de
determinar quais são os instintos básicos do ser humano a evitar, para permitir
uma aproximação a Deus. A sua definição remonta ao século XIII, depois de
posteriores adaptações, das quais importa mencionar a definição realizada por
Evagrius Ponticus, monge grego que determinou as oito tendências pecadoras dos
cristãos[1], posteriormente reduzidas
a 7 pecados pelo Papa Gregório Primeiro, sendo São Tomás de Aquino o autor da
finalização dos vícios como os conhecemos hoje.
Em
1485 Hieronymus Bosch, pintor da época do renascimento nórdico, finaliza a sua
obra: “Os Sete Pecados Capitais e as Quatro Últimas Coisas”,
representação literal dos pecados e as suas respetivas punições. Acima de tudo,
esta genial obra simboliza uma advertência para aqueles que estiverem
determinados a pecar.
Da mesma forma que
os 7 pecados capitais são enumerados como vícios na obra de Hieronymus Bosch,
irei expor, através de uma comparação metafórica, os 5 vícios do ato administrativo
e a sua respetiva punição, na tentativa de reproduzir em certa medida o que
representa o quadro de Bosch no âmbito do Direito Administrativo.
3.
Os vícios do ato administrativo
O
Professor Freitas do Amaral define a «invalidade» como “o valor jurídico
negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca
para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir”[2] e esta invalidade tem como
consequência a ilegalidade, considerada pelo Professor como uma das mais
importantes fontes de invalidade dos atos administrativos.
Nas palavras do
Professor Marcelo Rebelo de Sousa, é através da preterição dos requisitos da
legalidade que se origina a ilegalidade dos atos da Administração. A
ilegalidade pode assumir várias formas, consoante o requisito de legalidade que
seja concretamente violado, e é esta a manifestação que se designa como vício[3].
A enumeração
tradicional dos vícios do ato administrativo teve a sua tipificação no artigo
15º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, de onde constam: a
usurpação de poder, incompetência, vício de forma, violação de lei e o desvio
de poder. Para um ato administrativo ser ilegal basta a verificação de um dos 5
vícios enumerados, ainda que seja possível a cumulação de vícios. Por vezes o
mesmo ato viola diversas leis ou diversas disposições da mesma lei, logo, cada
ofensa é caracterizada como um vício.
a.
Usurpação de poder
O
primeiro vício do ato administrativo é a usurpação de poder, equiparável ao vício
da gula. A gula traduz o desejo insaciável causado pelo egoísmo humano, na
vontade de querer adquirir sempre mais e mais, sem qualquer tipo de
contentamento com o que já se tem. A usurpação de poder constitui uma
ilegalidade orgânica, e nas palavras
do Professor João Caupers, é o vício que “(…) consiste na prática por
um órgão administrativo de um ato incluído nas atribuições do poder
legislativo, do poder moderador ou do poder judicial, e, portanto, excluído das
atribuições do poder executivo[4]”.
Neste sentido, a usurpação de poder representa o desejo insaciável por um órgão
administrativo de pretender obter mais poder, violando o princípio da separação
de poderes, previsto no artigo 111º nº2 da Constituição da República
Portuguesa.
Na opinião do Professor Freitas do Amaral, o vício de
usurpação de poder comporta três modalidades, entre elas: a usurpação do poder
legislativo, a usurpação do poder moderador e a usurpação do poder judicial. De
acordo com o Professor Mário Aroso Almeida[5] a usurpação de poderes
corresponde à situação mais gravosa de inobservância das regras que definem o
conjunto de atribuições e competências administrativas, pelo que a sua
consequência será a nulidade, prevista no artigo 161º nº1 a) do Código de
Procedimento Administrativo.
b.
Incompetência
A
incompetência é o segundo vício do ato administrativo, equiparável à inveja,
como o desejo exagerado por posse, estatuto, habilidades, entre outros. É
considerado como um vício e consequentemente pecado por permitir a ignorância
de tudo o que o indivíduo possui, em benefício de uma ideia de cobiça do que
não é seu, pelo que a incompetência se assemelha pela ausência de competência
aquando da prática de um ato que estaria destinado a outro órgão
administrativo. A incompetência é um vício que consiste na prática de
um ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão administrativo. Para que haja incompetência é necessário que
um órgão administrativo que pratique o ato invada a espera própria de outra
autoridade administrativa, sem cair no âmbito do poder administrativo. A
incompetência constitui uma ilegalidade orgânica, e, tal como na usurpação de
poderes, o órgão administrativo não tem o poder de praticar o ato, no entanto,
a diferença está no uso rigoroso da palavra competência, em substituição de
atribuições. Haverá falta de competência ou incompetência relativa, por
oposição a incompetência absoluta, quando um órgão pratica um ato
administrativo para o qual não tem competência, ainda que se inscreva no quadro
de atribuições em função das quais esse órgão atua. O vício da incompetência
pode ser repartido em quatro modalidades: a incompetência em razão da matéria,
da hierarquia, do lugar e, por fim, em razão do tempo.
A sanção conjeturada para este tipo de vício é a regra
geral da anulabilidade[6], prevista no artigo 163º
nº1 do Código de Procedimento Administrativo.
c.
Vício de forma
O
terceiro vício do ato administrativo é o vício de forma, equiparável à preguiça,
como a escolha de um modus operandi de falta de empenho ou esmero,
desleixo, etc. Nas palavras
de Mário Aroso Almeida[7]:
“A forma do ato administrativo designa a maneira pela qual o ato se
exterioriza, se exprime perante terceiros no mundo físico, apresentando uma
determinada configuração”, pelo que o vício de forma como ilegalidade
orgânica obsta à prática de atos administrativos com diligência.
Um vício de forma ocorre quando há uma preterição de
formalidades essenciais ou quando há carência de forma legal, e comporta três
modalidades: a preterição de formalidades anteriores à prática do ato, no caso
de falta de audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo[8], a preterição de
formalidades relativas à prática do ato, no caso de infração de regras de
votação em órgãos colegiais e a carência de forma legal, por exemplo, na
prática por despacho de atos em relação aos quais a lei exija a forma de
portaria ou decreto. Note-se que a preterição de formalidades posteriores à
prática do ato administrativo não produz ilegalidade ou invalidade, apenas
poderá produzir a mera ineficácia, uma vez que a validade do ato administrativo
se afere pela conformidade desse ato com o ordenamento jurídico no momento em
que é praticado.
No caso de eventual inobservância do previsto nos
artigos 152º a 154º do CPA, seja por
falta, ininteligibilidade, incongruência ou insuficiência da fundamentação,
gera o vício de forma, que tem como consequência a anulabilidade do ato
administrativo.
d.
Violação da lei
O
quarto vício é a violação da lei, que constitui uma ilegalidade material, dado que a própria substância do ato
administrativo é a decisão em que o ato consiste, o que contraria a lei, isto
é, o próprio conteúdo ou objeto do ato. A violação da lei assemelha-se ao vício
da vaidade, no sentido em que consiste na presunção de uma ideia de
superioridade, de que será possível criar uma discrepância entre o conteúdo ou
o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. Note-se que a
violação da lei deverá ser entendida num sentido restrito, visto que em sentido
amplo todos os vícios são violações da lei e constituem uma ilegalidade.
O Professor Freitas do Amaral elenca diversas
modalidades da violação da lei[9]: a falta de base legal,
o erro de direito, cometido pela Administração na interpretação,
integração ou aplicação das normas jurídicas, a incerteza, ilegalidade
ou impossibilidade do conteúdo do ato administrativo e do objeto,
a inexistência ou ilegalidade dos pressupostos, de facto ou de direito,
relativos ao conteúdo ou ao objeto do ato administrativo, a ilegalidade dos
elementos acessórios incluídos pela Administração no conteúdo do ato
(através da introdução de uma condição, termo ou modo) se essa ilegalidade for
relevante, nos termos da teoria geral dos elementos acessórios, qualquer outra
ilegalidade do ato administrativo insuscetível de ser reconhecia a outro vício.
e.
Desvio de poder
O último vício é o
desvio do poder, como ilegalidade material, que representa o vício da
avareza. A avareza ou ganância é o apego excessivo e descontrolado a tudo o
que se deseja, deste modo, o vício do desvio do poder como exercício de um poder discricionário
por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei
visou ao conferir tal poder[10], representa um apego e uso
desregrado do poder que o órgão administrativo possui. Tal sucede quando se
possa aferir que o principal motivo que determinou a definição do conteúdo do
ato, não vai ao encontro do fim legal. Note-se que não importa aferir se houve
intenção ou não no desvio do fim legal, a má-fé não releva. O desvio de poder
comporta duas modalidades principais: o desvio de poder para fins de
interesse público, ou seja, quando o órgão administrativo visa alcançar um
fim de interesse público diverso do que a lei impõe e o desvio de poder para
fins de interesse privado, ou seja, quando o órgão administrativo prossegue
um fim de interesse privado, violando o princípio da imparcialidade tutelado no
artigo 9º do Código de Procedimento Administrativo, por razões de parentesco,
amizade, inimizade, etc.
Como consequência da existência de um vício de
usurpação de poder, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem
determinado que o desvio de poder para fins de interesse privado torna o ato
anulatório sempre que o órgão atue com dolo, e no caso do desvio de poder para
fins de interesse público basta o simples erro para que haja a anulação do ato.
4.
Bibliografia
·
DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol II, 2ª Ed.
(2011), 419-450.
·
MARCELO
REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, tomo III, 44.
·
MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, O novo regime do
código de procedimento administrativo, 2ª Ed. (2015), 280-305.
·
MARCELLO
CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol II,491-506.
5.
Jurisprudência
·
Ac.
STA 6/11/1996, Proc. 020196;
·
Ac.
TCA Sul 28/5/2020, Proc. 1549/05.4
·
Ac.
TCA Sul 26/11/2020, Proc. 711/05.4
·
Ac.
TCA Norte 15/5/2020, Proc. 01543/11.6
Trabalho realizado
por: Ivana Gomes, TB, subturma 12, aluno nº63089
[1] Sendo elas a gula, avareza,
luxúria, ira, melancolia, preguiça, orgulho e vanglória.
[2] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, vol II, 2ª Ed. (2011), p.419.
[3] Ac. STA 6/11/1996, Proc. 020196.
[4] JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, p.191.
[5] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria
Geral do Direito Administrativo, O novo regime do código de procedimento
administrativo, 2ª Ed. (2015), p.281.
[6] Ainda que certa doutrina admita que haja apenas
nulidade quando a incompetência for territorial.
[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria
Geral do Direito Administrativo, O novo regime do código de procedimento
administrativo, 2ª Ed. (2015), p.289.
[8]
A
título exemplificativo, observe-se os seguintes acórdãos: Ac. TCA Sul
28/5/2020, Proc. 1549/05.4, Ac. TCA Sul 26/11/2020, Proc. 711/05.4 e Ac. TCA
Norte 15/5/2020, Proc. 01543/11.6.
[9] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, vol II, 2ª Ed. (2011), p.431-432.
[10] DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, vol II, 2ª Ed. (2011), p.432.
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