Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

 

O regulamento administrativo

Generalidade e abstração? – Divergência Doutrinária

 

1.      Definição de regulamento administrativo

De acordo com o art.135º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), os regulamentos administrativos são “as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.

 A partir desta definição iremos explanar a divergência doutrinária ao redor das características essenciais dos regulamentos que são a generalidade e abstração: têm que estar preenchidas as duas para termos um regulamento? Ou uma das duas? - Iremos discutir.

2.      Distinção com outras figuras

·         Regulamento VS Lei

 Desde logo, o regulamento é um ato normativo; mas, não um ato normativo com valor legislativo. O regulamento é, pois, emanado da administração no exercício da sua função administrativa – pelo que não se confunde com a função legislativa. Assim nos diz o Professor Sérvulo Correia que define regulamento como uma “norma jurídica de caráter geral e execução permanente, de grau hierarquicamente inferior ao dos atos legislativos, dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria de sua competência”. Segue também este entendimento Gomes Canotilho.

 De acordo com Freitas do Amaral, os regulamentos são “normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”. Definição esta que comporta 3 elementos essenciais:

-        Do ponto de vista funcional: o regulamento é emanado do exercício do poder administrativo. Tem especial importância quando o órgão que elaborou o regulamento não é exclusivamente admnistrativo – o que faz com que só tenhamos um regulamento administrativo quando, por exemplo, o Governo ou as Assembleias Legislativas das regiões autónomas atuarem dentro das suas atribuições administrativas;

-        Do ponto de vista orgânico-formal: Para além de o regulamento puder ser ditado por órgão integrante da Administração Pública, pode também ser por pessoas coletivas que não integrem a Administração – tal como, certas entidades de direito privado habilitadas – 136º/1 do CPA;

-        Do ponto de vista material: os regulamentos consistem em regras jurídicas – ou seja, têm natureza normativa; pelo que é dotado de generalidade e abstração.

 

·         Regulamento VS Ato administrativo

 De acordo com o art.148º do CPA, o ato administrativo são: “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. Ou seja, ao contrário dos regulamentos que são dotados de generalidade e abstratos, os atos administrativos são individuais e concretos. Os regulamentos possuem conteúdo normativo, são normas – daí serem gerais e abstratas – e os atos não são normas, ou seja, estão apenas destinados a um caso concreto e individual. Daí haver uma predisposição do regulamento a permanecer o tempo, enquanto o ato limita-se e consome-se na execução.

 

3.      Conceitos-chave

Antes de chegarmos à divergência doutrinária per si, há que esclarecer certos conceitos introdutórios, de modo a conseguirmos apurar e perceber melhor do que a discussão se trata. Sendo estes:

a)      Generalidade: refere-se aos destinatários – diz-se geral quando é destinada a uma pluralidade de destinatários ou a número indeterminado.

b)      Individualidade: refere-se aos destinatários – diz-se individual quando atinge um número determinado de destinatários.

c)      Abstração: refere-se às situações a que pode ser aplicada – diz-se abstrata quando regule um número indeterminado de casos ou pluralidade de situações. Há uma vocação de execução permanente.

d)      Caráter concreto: refere-se às situações a que pode ser aplicada – regula número determinado de casos. Há uma execução única.

4.      Generalidade e abstração – Divergência doutrinária

 Temos duas grandes posições doutrinárias: a esmagadora maioria e a doutrina do nosso regente - Vasco Pereira da Silva.

 De acordo com a maioria da doutrina, como Freitas do Amaral, Sérvulo Correia, Afonso Queiró, Vieira de Andrade, entre outros, que afirmam que um regulamento tem de ser dotado, cumulativamente, de generalidade e abstração; ao passo que o ato administrativo deve ser individual e de aplicação concreta.

 Chegando, Afonso Queiró a afirmar que: “os regulamentos são normas. Isto significa que se trata sempre e necessariamente de regras gerais e abstratas. São regras gerais – o que significa que são regras de conduta, disposições que por natureza não têm destinatário ou destinatários determinados, concretamente mencionados ou mencionáveis. E são regras abstratas – o que significa que regulam ou disciplinam não um caso ou hipótese determinada, concreta ou particular, mas um número indeterminado de casos, uma pluralidade de hipóteses reais que venham a verificar-se no futuro”. Ou seja, se as normas são normas por serem gerais e abstratas, e os regulamentos são atos normativos. então os regulamentos são normas.

 Disse também Mário Aroso de Almeida: “(…)o regulamento, como ato normativo que é, tem de ser integrado por disposições gerais e abstratas, pelo que não podem ser subsumidos a esta figura os comandos cujas determinações não reúnam, cumulativamente, as características da generalidade e da abstração.”

 Já o Professor Vasco Pereira da Silva diverge com esta opinião. Segundo o regente, nem sempre os regulamentos têm que ser obrigatoriamente, cumulativamente, gerais e abstratos. Apesar de o art.135º do CPA referir ambas as características como essenciais, devemos fazer uma interpretação corretiva do artigo lendo-se “gerais ou abstratos” ao invés de “gerais e abstratos”. Segundo o regente, o cerne que está por trás da sua posição é o facto, de não obstante o facto da generalidade e abstração serem duas características típicas das normas jurídicas, o facto de uma atuação apenas conter uma dessas características não retira o seu caráter normativo. Porquê? Porque a generalidade refere-se aos sujeitos da norma, aos seus destinatários, pelo que, desde que haja uma pluralidade de destinatários que não são suscetíveis de serem determinados ou determináveis em concreto, estamos perante uma norma.

 Quanto à abstração, o cerne da questão é de não haver uma única situação da vida à qual se aplica aquela disposição, mas haver uma pluralidade de situações da vida. Diz também o Professor, que pode haver regulamentos individuais, mas abstratos – ou seja, existem situações que dizem respeito a um único destinatário, mas que se aplicam a todas as situações da vida. O mesmo acontece às situações que em esteja verificada a característica da generalidade, mas a da abstração não esteja verificada – correspondendo, ainda, a uma norma jurídica.

 Refere o Professor, ainda, um exemplo muito próximo da realidade e, por isso, próximo da compreensão de nós, aprendizes de direito. É o exemplo dos sinais luminosos no trânsito: Estes sinais aplicam-se a uma realidade de destinatários definidos abstratamente, mas apenas aos destinatários que estejam, naquele momento, em frente daquele específico sinal, ou seja, seria um ato geral mas concreto que, na posição deste autor, constituiria um regulamento. Situação diferente seria, para o autor se em vez do semáforo, estivéssemos na presença de um polícia sinaleiro. Neste caso estaríamos perante um ato administrativo. Isto porque um polícia sinaleiro daria indicações consoante o trânsito que houvesse no momento, seria portanto um ato individual e concreto. Contudo, os sinais luminosos de trânsito estão programados para mudar de cor de X em X tempo, e, por conseguinte, definir e determinar automaticamente o comportamento dos automóveis. Ora, se no caso dos sinais luminosos não estamos perante um ato administrativo, e se, não obstante não reunir a característica da abstração, reúne a característica da generalidade, então, na opinião do autor, estaremos no âmbito de um regulamento, de uma norma jurídica.

5.      Posição adotada:

 Salvo o devido respeito ao nosso ilustre regente, Vasco Pereira da Silva, tendemos a discordar com a sua opinião. Consideramos que a interpretação corretiva da lei que o Professor faz no artigo 135º do CPA, vai para além desse âmbito – chegando a ser uma interpretação contrária à lei, visto que diverge muito da letra da lei. Visto que o artigo, expressamente diz que os regulamentos devem ser “gerais e abstratos” – sendo, à luz do art.9º do Código Civil, proibida. É facto que a lei reconhece a necessidade de ambas as características de generalidade e abstração aos regulamentos.

 E, seguindo a doutrina maioritária, os regulamentos têm conteúdo normativo, pelo que: “é necessário que à generalidade associe a abstração, de modo a que não diga exclusivamente respeito à produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo “ – tal como diz Mário Aroso de Almeida.

 Concluindo, consideramos que os regulamentos devem ser, cumulativamente, gerais e abstratos, devido à imposição do argumento literal.

 

 

 

 

 

6.      Bibliografia:

 

·         Amaral, Diogo Freitas do; “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2020;

·         Sousa, Marcelo Rebelo de; "Lições de Direito Administrativo", Volume I, Lex Lisboa, 1994/95;

·         Caetano, Marcello; "Manual de Direito Administrativo" Volume I, 10ª edição, Almedina, 1984

·         Apontamentos das aulas teóricas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva

·         Moniz, Ana Raquel, Procedimento Regulamentar, in Comentário ao Novo Código do Procedimento Administrativo (coord. Carla Amado Gomes, Fernanda Nevez e Tiago Serrão), 2ª edição, AAFDL, Lisboa, 2015

·         Almeida, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 5ª Ed., Almedina, Coimbra, 2018

·         Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010

 

 

Trabalho realizado por:

Teresa Inácio Fonseca, nº62678, subturma 12