O Conceito de Boa-Fé Administrativa
1. 1. Introdução
As
pessoas coletivas que integram a Administração Pública, em sentido organizativo,
apresentam-se como sujeitos típicos do ato administrativo, ainda que seja
possível admitir a existência de outros sujeitos de direito administrativo como
entidades privadas que exerçam poderes públicos e órgãos de entidades públicas
não administrativas. Para o ato administrativo ser válido, é exigível que o
órgão que o pratica atue dentro das atribuições ou finalidades legais da pessoa
coletiva a que pertence, que exerça competências que lhe tenham sido concedidas
pela lei ou nele delegadas com base legal, tanto em razão da matéria, como da
hierarquia e do território, e que possua legitimação para exercer no caso
concreto a competência, verificando-se os requisitos e condições legais do
exercício do poder[1].
Neste
sentido, o princípio da boa-fé no exercício da atividade administrativa em
todas as suas formas e fases, exige que a Administração e os particulares se
relacionem segundo as regras da boa-fé, sempre mediante os valores fundamentais
do Direito e em consideração com a confiança suscitada na contraparte pela
atuação em causa e o objetivo a alcançar.
2. 2. A Boa-Fé no âmbito do Direito
Administrativo
a.
Contextualização histórica
Nas palavras
do Professor Freitas do Amaral, o princípio da boa-fé surgiu no direito
privado, e exprime hoje um vetor geral de todo o ordenamento jurídico. A
consagração legal e constitucional do princípio da boa-fé teve a sua origem na
revisão constitucional de 1997 e na revisão de 1996 do Código de Procedimento Administrativo,
por influência da doutrina francesa e italiana em detrimento da alemã. Só com a
germanização do direito administrativo português é que se teorizou a boa-fé.
O
princípio da boa-fé encontra-se consagrado no artigo 266º nº2 da CRP e no
artigo 10º do CPA. A sua introdução no CPA alargou o seu âmbito subjetivo de
aplicação, de modo que vincula não só a administração como os particulares que
com ela se relacionem. A concetualização do princípio foi influenciada pela
construção dogmática no âmbito do direito civil por A. Menezes Cordeiro, que
identifica como subprincípios concretizadores da boa-fé o princípio da primazia
da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança, e sublinha as
virtualidades da aplicação da boa-fé em domínios não civis, ou seja, domínio
que não o seu de origem, ainda que reconheça a falta de desenvolvimento
sistemático do instituto nesses campos.
b.
O princípio da boa-fé
No
entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, o princípio da boa-fé é um
princípio basilar do Direito. Trata-se de um princípio que representa uma
garantia dos particulares, com consagração constitucional, previsto nos artigos
266º nº2 da Constituição da República Portuguesa e 10º do Código de
Procedimento Administrativo, que se autonomiza como uma aplicação geral e
vincula tanto os particulares como a Administração. O respeito pela boa-fé
realiza-se através da ponderação dos «valores fundamentais de direito
relevantes em face das situações consideradas», de acordo com o artigo 10º do
Código de Procedimento Administrativo.
A ideia da
autonomização do princípio da boa-fé fora do direito civil, no âmbito do
Direito Administrativo pretendeu satisfazer a “(…) necessidade premente de
criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública.”,
nas palavras do Professor Freitas do Amaral[2].
A administração deve dar aos particulares o exemplo da observância da boa-fé,
nas suas diversas manifestações, como núcleo essencial do seu comportamento
ético.
A concretização
do princípio da boa-fé pelo legislador, passa pela existência de dois
princípios ou dimensões da boa-fé: o princípio da tutela da confiança legítima,
que releva, pois, a boa-fé não serva apenas como regra de comportamento da
administração, como há também a necessidade de tutelar o particular que confia
na palavra da Administração, e o princípio da materialidade subjacente.
c.
O princípio da tutela da confiança legítima
A ideia de
proteção de confiança está subjacente a uma série de institutos, como à
revogação dos atos administrativos válidos constitutivos de direitos ou de
interesses legalmente protegidos, ou no dever de, em consequência de uma
modificação unilateral por imperativo de interesse público do conteúdo de um
contrato administrativo, a Administração repor o respetivo equilíbrio
financeiro, etc. Em sede de procedimento administrativo, tendente à formação de
um contrato, a Administração não pode mudar injustificadamente de critério, não
pode dar o dito por não dito ou negar o que já tinha prometido. A tutela da
confiança não é um princípio absoluto, pelo que ocorre apenas em situações em
que os particulares o justifiquem.
São 4 os pressupostos
jurídicos da tutela da confiança: a existência de uma situação de confiança,
que corresponde à boa-fé subjetiva ou ética da pessoa lesada, a justificação
para essa confiança, ou seja, a existência de critério objetivos capazes de
provocar uma crença plausível, o investimento da confiança, isto é, o
desenvolvimento efetivo de atividades jurídicas assentes sobre a crença
consubstanciada e a imputação da situação de confiança, o que implica a
existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.
d.
O princípio da materialidade subjacente
Por sua vez,
o princípio da materialidade subjacente resulta da exigência da boa-fé em requerer
que o exercício de poderes jurídicos se processe em termos de verdade material,
ou seja, não bastando apurar se determinadas condutas estão em conformidade formal
com a ordem jurídica, mas impondo-se uma ponderação substancial dos valores em
jogo. Este princípio vem abranger todas as situações em que as exigências
formais desrespeitadas não devam implicar uma decisão negativa, no caso das finalidades
que a forma protege chegarem a atingir-se. Como defende o Professor David
Duarte, isto pode suceder «quando, por exemplo, praxes e costumes internos
requerem exigências formais e é com base nelas que o decisor indefere uma
pretensão, não fazendo uma valoração dirigida à preeminência dos aspetos
materiais da questão»[3].
e.
Jurisprudência
Em termo jurisprudenciais,
a aceitação da aplicação da boa-fé no Direito Administrativo remonta aos
Acórdãos do STA de 6 de junho de 1984 e de 11 de fevereiro de 1988, sendo que anteriormente
a doutrina publicista inseria este princípio no princípio do Estado de Direito
ou no princípio da justiça. Com a revisão constitucional de 1997, o princípio é
inscrito na Constituição formal como um dos princípios vinculativos da
Administração Pública.
Mais recentemente,
importa mencionar, a título exemplificativo, o acórdão do TCA Norte de 15 de
maio de 2020, processo nº 00680/11.1, que alega uma violação do princípio da
boa-fé, na vertente da tutela da confiança, no contexto de uma candidatura que
foi aprovada e criou a expectativa de que certo dinheiro não seria devolvido, pelo
que, caso contrário, o dinheiro não teria sido investido. Aquando da decisão,
não se verificou o pressuposto da confiança legítima, isto é, a mera
convicção psicológica de que, com a aprovação da candidatura, o dinheiro não
seria devolvido.
Por último, cabe
mencionar um outro acórdão igualmente de 15 de maio de 2020, processo nº 01955/16.9,
no qual o particular alega o princípio da boa-fé na vertente da primazia da
materialidade subjacente, sendo que o tribunal decidiu no sentido de que “a
Recorrente não pode obter, por via da proteção que é conferida pelo princípio
da boa-fé, na vertente da primazia da materialidade subjacente, uma solução
para a sua situação de incumprimento contratual.”
3. 3. Considerações Finais
Abstratamente,
este princípio protege um bem, o valor ético social da confiança juridicamente
tutelada perante qualquer lesão objetiva que o órgão ou o particular possa
sofrer, ainda que sem dolo. Deste modo, a Administração viola a boa-fé quando
falta à confiança que gerou no particular ou noutro, em desconformidade com o
que seria antevisto de acordo com as suas anteriores atuações. Enquanto
princípio geral de direito, a boa-fé significa “que qualquer pessoa deve ter
um comportamento correto, leal e sem reservas, quando entra em relação com
outras pessoas”, e em termos conceptuais relaciona-se com a obrigação de lealdade,
ou seja, da não prática de comportamentos desleais e incorretos.
4.
Bibliografia
·
MARIA PAULA GOUVEIA ANDRADE, Prática de
Direito Administrativo, 2ª Ed. (2009), 22-23.
·
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, vol II, 2ª
Ed. (2011), 146-151.
·
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
Lições de Direito Administrativo, 5ª Ed., 206-207.
·
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, introdução e princípios
fundamentais, tomo I, (2004), 213-214.
·
Apontamentos das aulas teóricas
lecionadas pelo Professor Regente Vasco Pereira da Silva, ano letivo 2020/2021.
·
5.
Jurisprudência
·
Ac. TCA Norte 15/5/2020, Proc. 00680/11.1 (particular
vs. IAPMEI).
·
Ac. TCA Norte 15/5/2020, Proc. 01955/16.9 (particular
vs. IAPMEI).
Trabalho realizado por: Ivana Gomes, TB,
subturma 12, aluno nº63089
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