DIREITO ADMINISTRATIVO E ORDEM JURÍDICA INTERNACIONAL
Gabriela
Oliveira Camões
Sumário: I. Introdução; II. Fenómeno da Europeização;
III. A distinção entre europeização e Direito Administrativo Europeu; IV.
Europeização da Administração Pública nacional; 1. Os dois tipos de integração;
1.1. Integração funcional; 1.2. Integração institucional; V. A dupla
dependência entre Direito Administrativo e Direito Europeu; VI. Globalização e
o Direito Administrativo Global; VII. Paralelismo entre Europeização e Globalização;
VIII: Bibliografia
I.
Introdução
Nos dias de hoje, assiste-se a uma cada vez maior convergência
entre os ordenamentos nacionais dos Estados-Membros e o ordenamento europeu. Esta
realidade provocou muitas modificações, quer a nível do direito administrativo
geral, como da organização administrativa do Estado. Ao construir-se um direito
administrativo europeu, desconstrói-se simultaneamente o Estado, enquanto
elemento estruturante do direito administrativo. O estudo dos problemas
trazidos pela europeização do direito administrativo constitui um dos temas mais
debatidos do Direito Público e, por consequência do Direito Administrativo.
II.
Fenómeno da europeização
O que é afinal este fenómeno de europeização? Ora, o
direito português acusa atualmente uma influência significativa do direito da União
Europeia, falando-se do fenómeno da “europeização”. Este conceito apresenta um
potencial de identificação de dois principais sub-fenómenos, digamos assim. Por
um lado como processo de “apropriação europeia” da regulamentação direta da
Administração Pública nacional, concorrendo o direito da UE com o Direito
Administrativo nacional como fonte de regulação da Administração Pública, e
verificando-se aqui tanto uma desaplicação da regulamentação
jurídico-administrativa nacional, como uma desnacionalização do Direito
Administrativo, e, por outro lado a mera transposição que o Direito Administrativo
nacional efetua de normas da União Europeia, no sentido de uma harmonização das
legislações nacionais, ficando a Administração Pública regulada por um direito
europeizado, ainda que com aparência formal nacional.[1]
Esta ‘fusão de direitos’ corresponde a um sistema
jurídico que é comum a toda a União Europeia e não há somente uma europeização
do direito administrativo, mas do contencioso administrativo.
Vasco Pereira da Silva resume este fenómeno da
europeização em duas realidades: a predominância de fontes
jurídico-administrativas europeias (sobretudo em matéria de serviços públicos,
contratação pública, ou no desenho das vias processuais cautelares) e o reforço
de uma integração jurídica horizontal, que passa pela “adoção de políticas
comuns, do efeito unificador da jurisprudência europeia, da perspetiva comparatista
adotada pela legislação e pela doutrina nacionais”.[2]
A configuração dualista da organização administrativa
nacional levanta alguns problemas, sendo necessário apurar como é que se conjuga
a autonomia desses estados e essa imperatividade, no quadro do direito
administrativo, isto em virtude do artigo 293º/3 do Tratado que institui a Comunidade
Europeia, que estabelece a constante necessidade dos estados membros se adaptarem
ao direito europeu.
III.
A distinção
entre europeização e Direito Administrativo Europeu
O fenómeno da europeização refere-se não só aos efeitos,
impactos e consequências do direito europeu no direito nacional, mas, também à
harmonização do direito nacional pelo direito europeu. Por sua vez, o direito
administrativo europeu pode definir-se como o conjunto de normas de direito
primário e secundário da União Europeia que regulam a organização e o
funcionamento da Administração Pública da União Europeia e a função que esta desenvolve,
a função administrativa europeia[3]. De realçar que a
crescente relevância do Direito Administrativo da União Europeia, nem sempre
consensual no que toca à sua existência, originou um processo de ‘desligação’
entre Estado e Direito Administrativo, uma vez que corresponde a um “Direito
Administrativo sem Estado”.[4]
IV.
Europeização da
Administração Pública nacional
Se se pensar que os objetivos principais que a União
Europeia se propõe realizar são objetivos de direito administrativo, então
verifica-se a importância que tem a Europa para o direito administrativo: quase
todas as áreas das políticas públicas europeias correspondem a áreas essenciais
do Direito Administrativo, desde a circulação de bens e serviços, à circulação
de pessoas, à agricultura, à energia, o ambiente, tudo isso são domínios em que
há regras europeias que se misturam com as regras nacionais e que são
aplicáveis às realidades administrativas dos dias de hoje. Estamos perante uma
situação de integração total, onde os organismos da Administração Pública
nacional se veem frequentemente convertidos em elementos ou peças de um sistema
administrativo europeu.
1.
Os dois tipos de
integração
1.1.Integração funcional
Este modelo de integração desenvolve-se fundamentalmente
através do modelo de estruturação de procedimentos administrativos, sendo três
os grupos de procedimentos com relevância europeia e como fundamento desta
integração: procedimentos compostos ou conjuntos (com intervenção simultânea de
instituições da União; procedimentos nacionais com efeitos transacionais e procedimentos
administrativos nacionais associados a sistemas de reconhecimento expresso[5].
1.2.Integração institucional
Este modelo corresponde a um fenómeno de incorporação ou de
quase incorporação de uma instância administrativa nacional na Administração
Pública europeia. A integração institucional divide-se na sua vertente vertical
e horizontal. A integração institucional vertical baseia-se na instituição de
uma cadeia de supra e infra ordenação entre instâncias europeias e organismos
nacionais, no campo da supervisão bancária, entre o Banco Central Europeu e as
autoridades nacionais de supervisão, como é no nosso caso o Banco de Portugal, ou,
na regulação das telecomunicações, como é o exemplo da ANACOM, em Portugal.[6]
Já a
integração institucional horizontal ocorre pelo simples facto de existir uma
comunidade de pessoas, de bens e de capitais, dando-se a procura de uma
equiparação das realidades jurídicas - verificando-se em realidades como o
Erasmus e na reforma da Bolonha - e materializando-se, através da criação de agências
ou de organismos europeus compostos por autoridades nacionais, como é o caso da
Agência de Cooperação dos Reguladores de Energia, no setor da energia.
V.
A dupla dependência
entre Direito Administrativo e Direito Europeu
O Direito Administrativo depende do Direito Europeu, uma
vez que as grandes opções em matéria de políticas publicas, em matéria das
normas constantes dos tratados, dependem e vão influenciar o próprio Direito
Administrativo, que é Direito Europeu concretizado. Constata-se, todavia, que
se não houvesse a aplicação das normas e dos valores europeus pelas
Administrações nacionais e pelos Tribunais nacionais, o Direito Europeu também
não tinha aplicabilidade e, portanto, desaparecia e morria do ponto de vista
jurídico. Vasco Pereira da Silva defende precisamente esta dupla dependência.
VI.
Globalização e o
Direito Administrativo Global
Quando falamos em Direito Administrativo Global é
imediata a reação do jurista: Se o Direito Administrativo se funda numa
normatização da atuação da Administração Pública, tida esta como entidade Nacional,
falar-se em Direito Administrativo Global é em si mesmo um paradoxo. Não haverá
Direito Administrativo sem que haja, pois, uma Administração Pública. Martin Shapiro torna esta questão fácil,
“Administrative law as it has historically been understood presupposes that
there is something called administration”. No
entanto, e como se deduz do pensamento de Shapiro, a realidade histórica de um
Direito Administrativo como realidade jurídica de um fenómeno exclusivamente
estatal de Administração Pública tem vindo progressivamente a alterar-se e a
sofrer mutação. A visão do Direito Administrativo como uma relação inquebrável
entre a Constituição, o administrador e administrados parece hoje cada vez mais
enevoada.[7] Este conceito de Direito
Administrativo global pretende representar um fenómeno de exportação dos
valores referenciais do Direito Administrativo para as relações de poder e de
autoridade que se processam no plano internacional global.
Apesar de não existir ainda um poder político central,
uma autoridade pública mundial, a era da globalização tende a crescer, estendendo-se
aos setores do ambiente, propriedade intelectual, fontes de energia ou energia
nuclear”[8] e não se ficando só pelo
campo da economia e do comércio. Colaço Antunes não admite ainda a existência
de um direito administrativo global, alegando “a falta de uma base
constitucional e de uma disciplina das fontes de direito, uma forma de
legitimação do poder” considerando que a ordem jurídica global é “plural,
fragmentada e não constitui, por enquanto, um ordenamento jurídico geral”. Sabino
Cassese, por outro lado admite sim a existência de um direito administrativo
global, dado que não se pode negar que “o espaço europeu se organiza de forma
uniforme e facilita as relações entre os estados membros e sistemas jurídicos
nacionais uns com os outros”, assistindo-se, por um lado, a uma “convergência”
e, por outro, à desvinculação do Estado a um “contexto pura e estritamente
nacional”[9]. Na sua perspetiva o
direito administrativo global insere-se numa dinâmica de “cooperação sem
soberania”.[10]
VII.
Paralelismo
entre Europeização e Globalização
Atualmente, as administrações nacionais abdicam em parte
da sua autonomia e soberania para corresponder às pressões da EU. Ao nível da
globalização algo idêntico sucede, como forma de corresponder às circunstâncias
diversas do mundo em que vivemos. Em consequência da construção de uma ordem global
no setor da economia, tornou-se necessário conformar as decisões
administrativas nacionais aos princípios gerais de direito, que preconizam aqui
a base do direito administrativo global, de modo a satisfazer os interesses
comuns dos EM e a tutelar a sua confiança, com divulgação destes novos
princípios gerais de direito administrativo que pressupõem uma subordinação do
poder público ao controlo jurisdicional das entidades supranacionais.[11] O interesse crescente
pela evolução do direito administrativo global, nomeadamente por estes
princípios jurídicos, assenta justamente no impacto que estas decisões têm, não
apenas num patamar territorial, mas extraterritorial. De forma a alcançar-se o
nível de confiança ambicionado dos agentes económicos, neste quadro de progressiva
globalização, o papel que os organismos internacionais que vinculam os Estados
assumem um caráter primordial, uma vez que os princípios que aplicam produzem
um efeito não caótico, mas harmonizador nos planos administrativos nacionais. Os
Estados deixam neste contexto de ser os únicos sujeitos de direito internacional.
A verdade é que ainda não há uma base totalmente sólida na regulação deste “novo
direito”, porém Mario Chiti menciona a dualidade estadual e supranacional que
reveste a organização administrativa interna dos estados e que está já muito
presente na afirmação dos princípios gerais de aplicação assumidamente
universal.[12]
O direito administrativo global é ainda muito recente,
contudo para compreender a realidade da internacionalização do direito
administrativo e o caráter supranacional da administração europeia, o seu
estudo e desenvolvimento é essencial. Se se provar neste âmbito algo novo,
abrir-se-á um novo mundo para uma nova geração jurídica.
VIII.
Bibliografia
FRANCISCO DE ABREU DUARTE, À descoberta do fundamento
constitucional do Direito Administrativo Global
LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES, “O Direito Administrativo
sem Estado – Crise ou fim de um
paradigma?”, Coimbra Editora, 2008
MARIA LUÍSA DUARTE, Direito Administrativo da União Europeia,
Coimbra Editora, 2008
COLAÇO ANTUNES, O Direito Administrativo sem Estado –
Crise ou Fim de um Paradigma? Coimbra Editora, 2008
MARIO CHITI., “Diritto Amministrativo Europeo”, 3ª
ed., Giuffrè Editora, 2008
PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual de Direito
Administrativo, vol.1, Almedina
SABINO CASSESE, “Il procedimento amministrativo europeo”
SABINO CASSESE, in “Ius Publicum Europaeum II, El
Derecho Administrativo en el espacio jurídico Europeo”
SUZANA TAVARES DA SILVA, “Um novo Direito
Administrativo?
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Viagem pela Europa das formas
de atuação Administrativa”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 58,
julho-agosto de 2006, Editora CEJUR
[1] PEDRO COSTA
GONÇALVES, Manual de Direito Administrativo, vol.1, Almedina
[2] VASCO PEREIRA
DA SILVA, “Viagem pela Europa das formas de atuação Administrativa”, in
Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 58, julho-agosto de 2006, Editora
CEJUR, p. 61
[3] MARIA LUÍSA
DUARTE, Direito Administrativo da União Europeia, Coimbra Editora, 2008
[4] COLAÇO ANTUNES,
O Direito Administrativo sem Estado – Crise ou Fim de um Paradigma? Coimbra
Editora, 2008
[5] PEDRO COSTA
GONÇALVES, Manual de Direito Administrativo, p. 318, vol.1, Almedina; S
CASSESE, “Il procedimento amministrativo europeo”, p.31
[6] PEDRO COSTA GONÇALVES,
Manual de Direito Administrativo, vol.1, Almedina, p. 322 e 323
[7] FRANCISCO DE
ABREU DUARTE, À descoberta do fundamento constitucional do Direito
Administrativo Global
[8] LUÍS FILIPE
COLAÇO ANTUNES, “O Direito Administrativo sem Estado – Crise ou fim de um
paradigma?”, Coimbra Editora, 2008, p. 65.
[9] SABINO CASSESE,
in “Ius Publicum Europaeum II, El Derecho Administrativo en el espacio
jurídico Europeo”
[10] Idem
[11] SUZANA TAVARES
DA SILVA, “Um novo Direito Administrativo?”
[12] MARIO CHITI.,
“Diritto Amministrativo Europeo”, 3ª ed., Giuffrè Editora, 2008, p. 187
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