No presente acórdão está em causa a recusa de um trabalhador em assinar diversos atos de contraordenação relativos a infrações ao Código da Estrada, por ele verificadas e registadas, não obstante o seu superior hierárquico verbalmente lho ter ordenado. Em consequência desta recusa, a Câmara Municipal do Porto delibera no sentido de o punir com a sanção disciplinar de demissão. O trabalhador, intentou no TAF[1] do Porto, pedindo a anulação da deliberação da CMP, alegando a ilegalidade dessa deliberação por inexistência de despacho a ordenar a instauração de processo disciplinar, e por na pendência deste lhe ter sido instaurado um outro processo não tendo havido apensação de ambos os processos, por erro nos pressupostos de facto, com violação do princípio da proporcionalidade. O TAF julgou a ação improcedente, não verificando nenhum vício dos mencionados, uma vez que estava provado que o autor/trabalhador se recusou a assinar, sem razão válida “os diversos autos de contraordenação correspondentes a infrações por si verificadas e registadas, apesar de lhe ter sido ordenado fazê-lo, alegando não saber se os mesmos lhe pertenciam, embora tivesse efetivamente meios para esclarecer essa situação”. Essa recusa importava a violação dos deveres de zelo e de obediência, uma vez que o autor revelou desconhecimento das normas aplicáveis, não dominou o seu método de trabalho e incumpriu as ordens legítimas do seu superior hierárquico, e de realçar que nada impedia o trabalhador de controlar a regularidade da transcrição das infrações em questão, através da consulta do sistema informático. O TCAN[2] entendeu que o TAF se equivocou em parte. Entendia que a recusa do autor em assinar os autos só dava lugar a uma violação do dever de obediência caso ele de facto reconhecesse que correspondiam integralmente às infrações por si presenciadas e lançadas no computador portátil. Estaria neste caso em causa um sentimento de desconfiança face à veracidade dos documentos? A verdade é que poderia estar caso o trabalhador não se encontrasse nas circunstâncias descritas, uma vez que facilmente poderia ter apurado a realidade dos factos, pelo que as dúvidas que possa suscitar são infundadas e improcedentes. Ademais, chegou a verificar-se a compatibilidade entre o que o trabalhador registou e o que constava dos autos, revelando-se evidente que o autor incorreu na violação do dever de obediência, ao contrário do que o acórdão recorrido julgou, já que sustentou que tal dever não foi violado.
II. Hierarquia: relação jurídico-funcional.
a) A “hierarquia administrativa”
Freitas
do Amaral entende que a hierarquia é o modelo de organização administrativa
vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns,
ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e
impõe ao subalterno o dever de obediência, constituindo-se a relação hierárquica,
como posteriormente iremos abordar. Distinguindo-se hierarquia externa e
interna temos que a hierarquia administrativa externa consiste num processo de
relacionamento que se desenvolve num plano interorgânico, entre órgãos
administrativos, enquanto centros institucionalizados de competências externas
(artigo 20º, nº1, CPA), pressupõe-se a presença de um órgão administrativo que,
embora em posição subalterna em face de outro órgão, se encontra dotado de uma
competência própria para praticar atos jurídicos com relevância externa, que,
como tal produzem efeitos fora da esfera da pessoa coletiva em que se integra; e,
por outro lado, a hierarquia interna, um modelo vertical de organização interna
dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e
subalternos[3].
Há
várias divergências concetuais sobre esta figura da "hierarquia
administrativa" existentes na Doutrina de que nos dão conta Marcello
Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10ª ed., págs. 244 e
segs., Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, nº
209 e segs. a págs. 633 e segs. e Paulo Otero, in "Conceito e
Fundamento da Hierarquia Administrativa", ed. da Coimbra Editora, 1992
págs. 60 e segs., mas tão-só salientar que em todos os conceitos se exige o
poder de direção para que possa haver hierarquia, consistindo este na faculdade
de o superior hierárquico dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao
subalterno (Freitas do Amaral), ou mesmo de dispor de vontade decisória de
todos os restantes órgãos subalternos através da avocação e substituição, para
além do poder revogatório (Paulo Otero), sendo certo que este autor não
dissocia do poder de direção, como elementos característicos da hierarquia
administrativa, o poder de supervisão e o poder disciplinar.
b) Os poderes do superior, em especial o
poder de direção
A hierarquia administrativa traduz-se então num vínculo de supremacia e subordinação que se estabelece entre o superior e o subalterno. O artigo 3º, número 2 do Regime Jurídico da Administração Direta do Estado indica como poderes hierárquicos, do superior hierárquico, “nomeadamente, os poderes de direção, substituição e revogação”, figurando aqui uma formulação genérica, segundo Pedro Costa Gonçalves[4], que contempla meramente uma possibilidade. Contudo, o poder de direção é o único poder hierárquico típico, pois “(…) os restantes só são hierárquicos quando atribuídos em conjunto com ele.” ([5]). A relevância destes demais poderes na hierarquia administrativa advém da existência do poder de direção, decorrendo daí o seu caráter instrumental e acessório ([6]). A latitude destes poderes hierárquicos depende da natureza da relação do órgão subalterno com as suas competências. Da nossa parte, focar-nos-emos no poder essencial de direção que o superior hierárquico exerce sobre o órgão subalterno, mais especificamente, sobre as competências deste. Este poder faz-se acompanhar de um poder de supervisão e de um poder disciplinar, que o fortalecem.
O poder de direção, enquanto elemento inerente à hierarquia administrativa traduz-se na faculdade de o superior hierárquico emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados ([7]). Estes comandos podem revestir uma natureza individual e concreta, que impõe uma conduta específica (ordens) ou, por outro lado, revestir-se de uma natureza meramente geral e abstrata, reguladora de situações futuras, (instruções). Cabe mencionar igualmente o poder disciplinar, fulcral para a análise do acórdão em questão, que consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, pelo que, segundo o art. 76º, nº1, da LGTFP[8], “Todos os trabalhadores são disciplinarmente responsáveis perante os seus superiores hierárquicos”.
c) Dever de obediência: Ilimitado ou
limitado?
Ora, regressando ao poder essencial de direção, que compõe o lado ativo da relação jurídico-funcional subjacente à hierarquia administrativa, importa averiguar o seu contraponto, o lado passivo, correspondente à situação jurídica do subalterno([9]), configurando-se neste contexto o dever de obediência, o principal dever típico da relação hierárquica (art. 73º, nº2, alínea f) da LGTFP). Da definição do 73º, nº8 da mesma lei, resultam três requisitos deste dever, em primeiro que as ordens ou instruções dadas ao subalterno provenham de legítimo superior hierárquico (requisito subjetivo); que sejam dadas em matéria de serviço (requisito objetivo) e que revistam a forma legalmente prescrita (requisito formal). Se o comando hierárquico não se fizer reunir simultaneamente destes três requisitos, tem-se como inexistente. Haverá, portanto, uma mera aparência de comando hierárquico, cuja inexistência jurídica nunca pode gerar dever de obediência ([10]). O incumprimento do dever de obediência constitui infração disciplinar, pelo que se o titular do órgão subalterno tiver um vínculo prévio de emprego público, aplicam-se as sanções previstas na LGTFP. Mas terá este dever de obediência um caráter ilimitado?
A verdade é que não tem um conteúdo ilimitado, dado que quando esteja em causa a prática de um crime cessa esse mesmo dever de obediência. Na lei portuguesa, prevalece um sistema legalista mitigado, resultante dos artigos 271.º, nºs 2 e 3, da CRP e 10.º do Estatuto Disciplinar de 1984. No entanto, não há dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime (CRP, artigo 271º, n.º 3 e LGTFP, 177º, nº5) ou quando as ordens ou instruções provenham de um ato nulo (CPA, artigo 162.º, n.º 1). Se forem dadas ordens ou instruções ilegais, ilegalidade essa que não produzirá nem crime nem nulidade, a responsabilidade do titular do órgão subalterno só é excluída se previamente delas tiver reclamado ou exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito, fazendo expressa menção de que as considera ilegais (LGTFP, art. 177º, nº1 e 2). Se a ordem foi dada com o objetivo de cumprimento imediato, então é suficiente para a exclusão da responsabilidade de que quem a cumprir, que a reclamação, seja logo enviada após execução da ordem (LGTFP, art.177º, nº4) ([11]).
III. Apreciação crítica
A recusa em assinar os autos não tinha qualquer fundamento objetivo, e a simples alegação de dúvidas face aos autos apenas demonstra o desinteresse do trabalhador em exercer de forma adequada e competente os seus deveres funcionais, sem consideração pelo que poderia advir do seu comportamento. Era sua obrigação comparar os registos que executou, com os autos que lhe apresentaram para assinar, pois apenas dessa forma poderia fundamentar, no caso de incompatibilidade, a sua recusa. Mesmo que assinasse os autos, obedecendo ao seu superior hierárquico, ficaria excluído de responsabilidade pelas consequências da execução da ordem se antes da sua execução tivesse reclamado ou exigido a transmissão ou confirmação delas por escrito, fazendo expressa menção de que a considerava ilegal (Lei nº35/2004, art. 177º, nº1 e 2), ou se reclamasse imediatamente após a execução, no caso de se exigir cumprimento imediato (Lei nº 35/2014, art. 177º, nº4) – esta teria sido a conduta correta a adotar. Para além de que, a assinatura exigida não implicava a prática de qualquer crime, e o dever de obediência apenas cessa se conduzir à prática de crime (art. 36º do Código Penal); para tal era necessário que ocorressem as circunstâncias previstas no art.365º do Código Penal e tal não sucedia, pelo que nem se colocava em questão a querela em torno do princípio da legalidade. A lei não iguala uma ordem que implique a prática de um crime e uma ordem ilegal que não comine na prática de um crime, ou seja, temos de entender que o dever de obediência a ordens ilegais é uma exceção ao princípio da legalidade, constante da CRP, art.266º, nº2, sendo o subalterno obrigado a cumprir, com a salvaguarda de que pode ser ilibado de responsabilidade caso se manifeste expressamente quanto à ilegalidade que considera existir, todavia esse dever, mesmo se em relação a ordens ou instruções emanadas do legítimo superior hierárquico, em objeto de serviço e sob a forma legal, cessa existência se implica a prática de um crime. Aqui, apesar de o subalterno ter competência para examinar a legalidade dos comandos que lhe são dirigidos pelo superior hierárquico, tal não significa a titularidade de uma competência de rejeição([12]) da obediência aos comandos ilegais([13]), não existe um dever de desobediência na esfera deste trabalhador, porque não há sequer base para isso.
IV. Conclusão
Da
matéria de facto retiramos que o trabalhador registou e comunicou aos Serviços
Administrativos cerca de 48 infrações e que depois, injustificadamente, se
recusou a assinar os correspondentes autos apesar de tal lhe ter sido ordenado
pelos seus superiores hierárquicos. A recusa injustificada e constante em
assinar os autos paralisou a atividade administrativa e pôs em causa o
princípio da hierarquia, o que nos leva a concluir que a mesma configura uma
grave insubordinação e indisciplina à qual cabe a pena de demissão ou de
aposentação compulsiva. A sanção disciplinar aplicada foi proporcional,
respeitando os princípios constitucionais previstos no art.º 266, n.º 2, da
CRP.
V. Bibliografia
CUNHA VALENTE, A Hierarquia
FREITAS DO AMARAL, Curso de
Direito Administrativo, I, 2015, 4ª edição
GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional
MARCELLO REBELO DE SOUSA, O
Valor Jurídico do Acto Inconstitucional, I, Lisboa, 1988
MIGUEL GALVÃO TELES, Hierarquia
PAULO OTERO, Conceito e
Fundamento da Hierarquia Administrativa
PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual de
Direito Administrativo
[1] TAN – Tribunal Administrativo e
Fiscal
[2] TCAN - Tribunal Central
Administrativo do Norte
[3] PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual de
Direito Administrativo, p. 941
[4] PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual
de Direito Administrativo, p. 949
[5] MIGUEL GALVÃO TELES, Hierarquia,
p.146 e 147
[6] PAULO OTERO, Conceito e
fundamento… p.152
[7] PAULO OTERO, Conceito e
fundamento da Hierarquia Administrativa, p.110
[8] LGTFP, Lei Geral do Trabalho Em
Funções Públicas, Lei nº 35/2014, 2014-06-20
[9] Cf. CUNHA VALENTE, A Hierarquia,
p.148 e ss.
[10] MARCELLO REBELO DE SOUSA, O
Valor Jurídico do Acto Inconstitucional, I, Lisboa, 1988, p.181; Cf. PAULO
OTERO, Conceito e fundamento …, p.171.
[11] FREITAS DO AMARAL, Curso de
Direito Administrativo, I, 2015, 4ª edição, p. 684 e 685
[12] GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional, p.464
[13] PAULO OTERO, Conceito e
Fundamento da Hierarquia Administrativa, p. 173
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