Simulação de Direito Administrativo II- Juízes

Acórdão

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa:

      I. RELATÓRIO

    João Relaxado, devidamente identificado nos autos, intentou em Tribunal Administrativo a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ao abrigo dos artigos 109.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], contra Manuel Precaução, agente da Polícia de Segurança Pública [PSP], peticionando a condenação deste por violação grave e desproporcionada dos seus direitos fundamentais ao trabalho e de livre circulação; violação do princípio da imparcialidade; abuso do poder de autotutela executiva ao arrestar o veículo automóvel e ao dar-lhe ordem de prisão e invoca, ainda, a inconstitucionalidade do Decreto 2-B/2020, por violação do princípio da proporcionalidade.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1. A PSP violou o princípio do respeito pelos particulares e da prossecução do interesse público.

2. A PSP violou o princípio da imparcialidade ao reconhecer o condutor como seu primo, tratando-o de forma diferenciada devido à sua inimizade. Com efeito, Manuel Precaução deveria ter pedido, de acordo com alínea d), do número 1, do artigo 73.º, do Código do Procedimento Administrativo [CPA], a dispensa de intervir no ato em causa. Tal não se verificou, pelo que violou o dever de pedir substituição consagrado no número 1, do artigo 73.º, do CPA.

3. Deve ser elaborada uma declaração de suspeição e, por conseguinte, ocorrer, nos termos do número 1, do artigo 76.º, do CPA, a anulabilidade dos atos praticados.

4. A atuação de Manuel Precaução revelou-se como excessiva e disfuncional, havendo um abuso de autoridade.

5. Não existe uma obrigação de apresentar o comprovativo de pagamento, nos termos do Código do Imposto Único de Circulação [CIUC], pelo que João Relaxado poder-se-ia recusar a pagar invocando o direito à resistência, o que resulta do artigo 21.º, da Constituição da República Portuguesa [CRP].

6. A estipulação de uma coima e a apreensão do veículo consubstancia a violação do princípio da legalidade do ato administrativo pela prática do ato administrativo fundado no erro de direito cometido pela PSP na interpretação e na aplicação das normas, quer do CIUC, quer do Decreto n.º 2-B 2020, como dispõe o número 2, do artigo 161.º, do CPA.

7. A ordem de prisão não encontra fundamento legal e, de acordo com o princípio do ato administrativo prévio consagrado no número 1, do artigo 177.º, do CPA, a administração não pode realizar operações materiais e executivas, designadamente se implicarem o uso da força sem ser com base num ato administrativo anterior que as legitime, pelo que Manuel Precaução não tinha legitimidade para executar as suas ações.

8. O Decreto presidencial que declara o estado de emergência e o Decreto que o regulamenta são inconstitucionais por violação do princípio da proporcionalidade à luz do artigo 19.º, da CRP e por violação do número 2, do artigo 111.º, da CRP.

9. Assim, é requerida a condenação do polícia Manuel Precaução acompanhada da instauração de um procedimento disciplinar, preceituado no artigo 112.º, do CPTA e artigos 60.º e seguintes da Lei n.º 37/2019, de 30 de maio.

Contra-alegando, a PSP formulou as seguintes conclusões:

1. Poderia ser considerado como dano o facto de haver uma propagação do vírus devido às deslocações desnecessárias, pelo que estamos perante uma medida de prevenção de um perigo para a ordem e segurança públicas.

2. João Relaxado está abrangido pelo número 1, do artigo 6.º, do Decreto 2-B 2020, que impede circulações para fora do concelho de residência e também não constitui uma exceção do número 4, do artigo 4.º, do mesmo Decreto, devendo assim respeitar o dever de confinamento.

3. Foi colocado em causa o dever geral de recolhimento, previsto na alínea a), do número 2, do artigo 43.º, do Decreto 2-B 2020, uma vez que João Relaxado circulava no veículo com mais quatro pessoas e três animais de estimação. Assim, em face da deslocação de todo agregado familiar e sem autorização da entidade empregadora, considera-se que estes iriam de férias.

4. João Relaxado agiu com dolo necessário, nos termos do número 2, do artigo 14.º, do Código Penal [CP], visto que para se deslocar para a suposta fábrica teria necessariamente de levar a ordem.

5. A inconstitucionalidade do Decreto não tem cabimento algum, bem como também não existiu violação desproporcional dos direitos por Manuel Precaução, uma vez que este atuou conforme a lei e prosseguiu o interesse público, não cedendo aos caprichos de quem queria passear com a família.

6. A PSP está encarregue de defender a legalidade democrática através de atos que se devem considerar informais e urgentes, no sentido de incidirem na ação direta policial. A tipicidade que regula a ação autoritária da polícia mostra-se algo estrita a este caráter instantâneo e urgente da consubstanciação de um só ato de decisão e execução dos policias, o que se justifica contra o abuso de autoridade policial e pelo respeito dos direitos, liberdades e garantias dos privados. A atuação policial limitada por essa margem estrita continua a ser altamente ditada pelas circunstâncias, instinto e o título hostil ou diligente dos particulares em causa. Pelo que, torna-se relevante para o caso o efetivo incumprimento de João Relaxado e a sua atitude não cooperativa para com as ordens policiais.

7. A PSP, nos termos do número 1 do artigo 20.º, do CIUC, tinha competência para proceder à fiscalização do Imposto Único de Circulação [IUC] e levantar o ato até ao serviço de Finanças.

8. A atuação de Manuel Precaução não reuniu todas as diligências necessárias, visto que, à data da ocorrência, já era inexistente a obrigatoriedade do condutor ser portador do comprovativo do pagamento do tributo em questão. Facto que, por mero esquecimento, terá levado o polícia a atuar daquela forma. Por esta razão, consideramos que não houve qualquer violação do princípio da imparcialidade, pelo que nos deparamos com uma atuação negligente de Manuel Precaução.

9. Não está em causa o princípio da imparcialidade, tendo Manuel Precaução em todo o momento apresentado o dever que se impõe à Administração Pública, que é o de assegurar o cumprimento da lei pelos meios que lhe são disponíveis, adotando os comportamentos que eram necessários à prossecução desse fim e, tendo unicamente em vista o interesse público.

II. DOS FACTOS

1.  João Relaxado, morador em Lisboa, é responsável pela supervisão e fiscalização da qualidade de produção de uma fábrica de produtos farmacêuticos.

2. Em 09.04.2020, (quinta-feira Santa) decidiu fazer uma inspeção à delegação da fábrica, no Algarve.

3.   No mesmo dia, a Polícia de Segurança Pública [PSP] realiza uma operação especial de fiscalização do tráfego, situando-se junto à ponte sobre o Tejo.

4.  Ao chegar à ponte sobre o Tejo, João Relaxado, acompanhado de toda a família (mulher e três filhos menores, para além de cão, gato e canário), deparou-se com a operação especial da PSP, a qual lhe colocou entraves à sua deslocação.

5.    Manuel Precaução, um dos agentes na operação, interpelou João para que o mesmo apresentasse o documento comprovativo da deslocação em serviço. O agente de autoridade considerou que o “cidadão” não se fazia acompanhar de tal documento, mas de uma simples indicação pessoal assinada pelo próprio.

6.   Aquando da fiscalização individual a João Relaxado, perante uma acalorada discussão, Manuel Precaução solicita-lhe a apresentação da prova de pagamento do imposto automóvel, que este tinha deixado em casa, posto o que lhe comina ao pagamento de uma coima por contraordenação.

7.   João Relaxado recusou-se a pagar a coima e Manuel Precaução apressa-se a arrestar o veículo automóvel, como garantia de pagamento, ao mesmo tempo que lhe dá uma ordem de prisão por crime de desobediência.

 III. DO DIREITO

III.  

Considerando agora os factos apresentados e provados, cumpre indagar as questões de Direito que, perante estes, avultam.

A primeira destas questões diz respeito à alegação da inconstitucionalidade do Decreto 2-B/2020, que regulamenta o Decreto Presidencial do Estado de Emergência.

O Decreto 2-B/2020, devido ao COVID-19, suspendeu várias liberdades fundamentais, nomeadamente o direito ao trabalho e à livre circulação. A limitação à circulação e ao trabalho foi particularmente restringida no período da Páscoa, prevendo o Decreto supra referido no seu art.6º nº1 que “os cidadãos não podem circular para fora do conselho de residência habitual no período compreendido entre as 00:00h do dia 9 de abril e as 24:00h do dia 13 de abril”. A parte final deste nº1 e o nº2 deste mesmo artigo admitem exceções: “salvo por motivos de saúde ou por outros motivos de urgência imperiosa” e a permissão de deslocação aos “cidadãos abrangidos pelo n.º 4 do artigo 4.º, desde que no exercício de funções, bem como ao desempenho das atividades profissionais admitidas pelo presente decreto”, sendo que estes últimos, para se deslocarem neste período, têm de estar “munidos de uma declaração da entidade empregadora que ateste que se encontram no desempenho das respetivas atividades profissionais”, nº3 do art.6º do Decreto 2B/2020.

No seu depoimento, o Particular alega a inconstitucionalidade do decreto com fundamento na desproporcionalidade e ofensa ilegítima dos direitos fundamentais ao trabalho e à livre circulação.

Importa, neste sentido, considerar que a suspensão de direitos fundamentais é possível desde que previamente declarada nos termos constitucionais definidos. Tanto a declaração do Estado de Emergência, por parte do Presidente da República (nos termos do artigo 134º/d e 138º da Constituição Portuguesa), como o decreto governamental de execução (em conformidade com o artigo 19º/1 e artigo 17º da Lei n.º 44/86 de 30 de Setembro), se revelam procedimentalmente idóneos. Relativamente aos direitos suspensos, consideramos que tanto a suspensão do direito de deslocação como a suspensão do direito ao trabalho são legítimas. Justifique-se, em primeiro lugar, a legitimidade da suspensão do direito à livre circulação.

Foi alegado que o Decreto que regulamenta o estado de emergência é inconstitucional “por extravasar o materialmente permitido pela lei habilitante aquando da suspensão do direito de circulação que convoca, igualmente, a suspensão do direito de liberdade pessoal que não foi previsto no Decreto Presidencial, com efeito, viola um direito fundamental dos particulares;” Ora, compete ao Presidente da República a declaração do estado de sítio ou de emergência, como consta do artigo 134º alínea d) da CRP. Note-se que, sendo este um estado de exceção, todas as formalidades que acompanham a sua declaração são imprescindíveis e foram devidamente cumpridas, na medida em que a Assembleia da República, tem de autorizar e confirmar a declaração do estado de emergência (artigo 161º alínea l) da CRP) e o Governo tem de referendar o ato do Presidente, nos termos do artigo 140º, garantindo-se o acordo de vontades das instituições democráticas. Estes argumentos não procedem, uma vez que o artigo 4º do Decreto Presidencial 17-A/2020 de 2 de abril, na sua alínea a) dispõe o seguinte: “4.º

Fica parcialmente suspenso o exercício dos seguintes direitos:

a) Direito de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional: podem ser impostas pelas autoridades públicas competentes as restrições necessárias para reduzir o risco de contágio e executar as medidas de prevenção e combate à epidemia, incluindo o confinamento compulsivo no domicílio, em estabelecimento de saúde ou noutro local definido pelas autoridades competentes, o estabelecimento de cercas sanitárias, assim como, na medida do estritamente necessário e de forma proporcional, a interdição das deslocações e da permanência na via pública que não sejam justificadas, designadamente pelo desempenho de atividades profissionais, pela obtenção de cuidados de saúde, pela assistência a terceiros, pela produção e pelo abastecimento de bens e serviços e por outras razões ponderosas, cabendo ao Governo, nesta eventualidade, especificar as situações e finalidades em que a liberdade de circulação individual, preferencialmente desacompanhada, se mantém;”.

Também o artigo 19º n.º1 da Constituição da República Portuguesa, a contrario, permite justificar a restrição dos direitos contemplados no artigo 4º do Decreto Presidencial. Para além disto, a fundamentação e especificação dos direitos, liberdades e garantias também se verifica, cumprindo-se a exigência do número 5 deste mesmo artigo. A lei 44/86 de 30 de setembro, confirma igualmente que os direitos restringidos pelo Decreto Presidencial não se encontram de entre aqueles que não poderiam ser objeto de restrição: 

“ARTIGO 2.º

(Garantias dos direitos dos cidadãos)

1 - A declaração do estado de sítio ou do estado de emergência em nenhum caso pode afectar os direitos à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, a não retroactividade da lei criminal, o direito de defesa dos arguidos e a liberdade de consciência e de religião.”

Tendo sido, ainda, os limites constantes do n.º 2 deste mesmo artigo.

Desta forma, o Decreto Presidencial, ao prever a restrição do direito de deslocação, esta restrição será acompanhada pela restrição de direitos conexos, como a alegada liberdade pessoal, pelo que, a inconstitucionalidade invocada quanto a este ponto não procede.

Em segundo lugar, quanto à legitimidade da suspensão do direito ao trabalho. A propósito do alegado impedimento ao direito ao trabalho, este seria um falso argumento na medida em que o decreto acrescenta apenas uma simples exigência de prova. Concluir-se-ia pela conformidade formal, procedimental e material do Decreto 2B/2020 face à lei fundamental.

Uma segunda questão de direito versará sobre a eventual violação, por parte de João relaxado, do Decreto 2-B/2020.

O particular João Relaxado, é responsável pela supervisão e fiscalização da qualidade de produção de uma fábrica de produtos farmacêuticos, sendo inicialmente alegado pela defesa do mesmo que esta deslocação para uma inspeção a uma fábrica no Algarve se encontrava ao abrigo da exceção do nº1 do art.6º parte final, por “motivos de urgência imperiosa”, considerando que esta fiscalização contribuía para uma maior celeridade na produção de medicamentos para conter o vírus e que esta ida foi urgente, sem hipótese de obter a declaração da entidade empregadora exigida pelo nº3 do art.6º para estes se deslocarem, considerando este um “assunto profissional urgente”. Apesar da falta de dados que suscitam dúvidas quanto a esta conclusão algo precipitada, parece-nos concebível que este se pudesse conceber como um “assunto profissional urgente”, enquadrando-se antes no no art.5º nº1 alínea b) enquanto “deslocação para efeitos de desempenho de atividades profissionais” e nº2 deste mesmo artigo podendo deslocar-se nos “veículos particulares (…) para realizar as atividades mencionadas no número anterior”. Contribui também para esta dúvida o facto de João Relaxado, numa deslocação no exercício da sua atividade profissional, se encontrar acompanhado pelo seu agregado familiar. Sendo que as deslocações foram ainda mais restringidas no período da Páscoa para que se evite uma possível propagação do vírus por este período ser uma data especial onde há interesse em estar com a família, parece esta ser uma deslocação de índole pessoal e não com o fim laboral alegado pelo particular.

Não há, no entanto, nem deve haver, um facilitismo quanto à exigência de comprovativo da deslocação em serviço emanado da entidade empregadora, devendo esta até constar do “chamamento” (ainda que de urgência) por parte de quem o requisita. Uma simples declaração assinada pelo próprio não tem valor para a permissão de deslocação e por isso não se considera este argumento preponderante.

O particular enquadra, no seu depoimento, João Relaxado na previsão do nº 4 do artigo 4º. Ora, este enquadramento não só seria erróneo, considerando que este apenas está sujeito à previsão do artigo 5º, como tal seria até prejudicial à sua própria posição. Cabe assim a este tribunal corrigir esta errada interpretação do decreto que, contudo, em nada altera a posição deste quanto à infração, por João Relaxado, da proibição do artigo sexto do mesmo decreto.

 Contribui também para esta dúvida o facto de João Relaxado, numa deslocação no exercício da sua atividade profissional, se encontrar acompanhado pelo seu agregado familiar. Sendo que as deslocações foram ainda mais restringidas no período da Páscoa para que se evite uma possível propagação do vírus por este período ser uma data especial onde há interesse em estar com a família, parece esta ser uma deslocação de índole pessoal e não com o fim laboral alegado pelo particular.

Quanto a uma possível violação do princípio da imparcialidade por parte do agente da PSP.

Em relação à conduta imputada ao agente da PSP, é uma possível violação do bloco de legalidade, nomeadamente pela não observância ao princípio da imparcialidade, expresso no art. 9º do CPA.

A atividade administrativa encontra-se regulada por princípios gerais previstos, legalmente, no Código de Procedimento Administrativo. O princípio da imparcialidade, nesse seguimento, procura limitar a Administração Pública na execução das suas funções que são bastantes abrangentes e complexas, além de impor o dever de tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação. Nesse sentido, não devem ser tolerados critérios que influenciem a tomada de decisão cujo interesse pessoal do agente possa ser decisivo. É claro, portanto, que os interesses em jogo devem ser balanceados de forma livre e isenta pelo poder público.

A Constituição da República Portuguesa, por sua vez, enfatiza no seu art. 266º/2, a subordinação da Administração Pública à lei e aos princípios gerais da atividade administrativa, na qual expressa que:“os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”

Segundo as alegações apresentadas pela Polícia de Segurança Pública, estes consideram, passando a citar as próprias palavras, ser possível constatar que: “a atuação de Manuel Precaução, o agente policial em causa, não reuniu todas as diligências necessárias, visto que, à data da ocorrência, já era inexistente a obrigatoriedade do condutor ser portador do comprovativo do pagamento do tributo em questão, pelo que, o facto de mero esquecimento desta situação, terá levado o polícia em causa a atuar daquela forma.”

Por esta razão, consideraram que não houve qualquer violação do princípio da imparcialidade, mas antes uma atuação negligente de Manuel Precaução. Nesse contexto, indicaram o art. 11º do Estatuto Disciplinar da PSP que prevê que na sua atuação as forças de autoridade devem agir com deveres de imparcialidade, afirmando, mais uma vez, que estes foram cumpridos. Com referência, igualmente, ao art. 21º do mesmo estatuto, referiram que a atuação do polícia reflete numa infração disciplinar leve, visto que, efetivamente, foi violado um dever, mais concretamente o dever de zelo - art. 8º/2 e art. 13º do estatuto indicado – consistindo, essencialmente, na observância das normas legais.

Perante estes argumentos, a parte da Polícia de Segurança Pública apresenta sua defesa ao concluir que não estaria em causa uma verificação da violação do princípio de imparcialidade por parte do agente perante o particular, justificando, portanto, que não se verificou um prejuízo propositado por parte de Manuel Precaução o particular, mas apenas uma negligência simples, pelo facto deste não se lembrar que não seria obrigatório, nesta altura específica, o comprovativo de pagamento do imposto. Neste contexto, afirmam que o seu comportamento será sancionado com uma mera repreensão, nos termos do art. 44º do Estatuto Disciplinar da PSP.

No seguimento da refutação da violação do princípio da imparcialidade, a PSP vem fazer referência e afirmar que haveria uma limitação de agentes no terreno em consequência do Estado de Emergência, pelo que tal justificaria o facto de ter sido Manuel Precaução a abordar João Relaxado, seu primo.

Posto isto, concluem que não pode estar em causa a violação do princípio da imparcialidade, uma vez que o agente em causa, Manuel Precaução, em toda a sua atuação procurou ponderar os efetivos interesses, não só dos cidadãos em causa, mas também da população em geral, bem como efetivar a lei em vigor, cumprindo, em todo o momento apresentado, o dever que se impõe à Administração Pública, que é o de assegurar o cumprimento da lei pelos meios que lhe são disponíveis, adotando os comportamentos que eram necessários à prossecução desse fim e, tendo unicamente em vista o interesse público, ou seja, assegurar o bem da saúde pública.

Por outro lado, João Relaxado sustenta as acusações realizadas ao agente da PSP, Manuel Precaução, a cerca da violação do princípio da imparcialidade aquando da atuação deste agente. Numa abordagem inicial, este começa por invocar o número 1 da Lei 5/99, constatando que a PSP pertence à Administração Pública estando, por isso, vinculada ao princípio da imparcialidade. Posto isto, constataram que, no caso concreto, o agente da PSP não respeitou este princípio quando reconheceu o condutor como seu primo, tratando-o de forma diferenciada devido à sua inimizade, o que conduziu, incialmente, ao pedido do comprovativo do pagamento do imposto único de circulação.

Ora, cumpre decidir. Como referido, o dever de uma atuação imparcial da Administração Pública vem pretender que esta, ao agir, considere com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório. Assim, “a actividade administrativa tem-se por imparcial quando uma decisão tomada resulta do peso relativo de todos os interesses juridicamente protegidos presentes no caso concreto.”^[1]

Efetivamente, o que está aqui em causa é a vertente negativa do princípio da imparcialidade. Esta traduz-se na lógica de que os agentes administrativos devem ser impedidos de intervir quando, no caso concreto, a sua atuação diga respeito à interesses pessoais ou familiares e, também, mas não só, nos casos em que haja inimizade grave ou grande intimidade entre o agente e a pessoa com interesse direto no ato, para que, com isso, não seja colocada em causa a isenção da sua conduta.

No regime português, o dever de se abster de agir por parte da Administração pode ser enquadrado, dependendo da situação, em regimes distintos. Pode ser inserido naqueles em que haja um impedimento, nos termos do art. 69º do CPA, mas também nos casos em que haja uma escusa e suspeição, conforme art. 73º do CPA. De acordo com os factos, e considerando a relação entre Manuel Precaução e João Relaxado, o que está em causa são os fundamentos subjacentes ao art. 73º, número 1, alínea d do CPA. Portanto, o agente da PSP não deveria ter atuado naquela situação, visto que, pelas circunstâncias, se poderia com razoabilidade duvidar seriamente da imparcialidade da sua decisão. Portanto, e conforme a lei, este deveria ter pedido dispensa de intervir, coisa que não fez.

Independente disso, João Relaxado, por ser interessado na relação jurídica, poderia ter deduzido suspeição quanto a atuação de Manuel Precaução, de acordo com o art. 73º/2 do CPA. Tal dispensa deveria ter sido formulada logo no momento em que o agente interpelou, tendo a decisão de ser deferida ou pelo seu superior hierárquico, se este também estivesse no local, ou mesmo por outro agente que tivesse o poder de proceder à respetiva substituição.

Apesar do argumento utilizado pelo particular, que pelo facto do país encontrar-se em Estado de Emergência e, por força das recomendações de segurança e distanciamento entre as pessoas, estaria apenas um agente no local, é difícil sustentar que Manuel Precaução fosse, efetivamente, o único a controlar toda operação especial de controlo e fiscalização do tráfego que estava situada na ponte sobre o Tejo.

Nesse sentido, o regime aplicável seria o da suspeição, que possui uma aplicabilidade mais ampla quando comparado com o impedimento. Ora, Manuel Precaução deveria ter requerido a dispensa de atuação quando percebeu que o particular era João Relaxado. Portanto, a falta de dedução da suspeição não prejudica a possibilidade do particular afetado de invocar a anulabilidade dos atos praticados, conforme art. 76º, número 4 do CPA, visto que, do conjunto de circunstâncias do caso concreto resulta sérias dúvidas sobre a imparcialidade da atuação de Manuel Precaução na sua tomada de decisão. Ao ordenar a demonstração do comprovativo de pagamento de um imposto, que não era obrigatório, após uma “acalorada discussão” influenciada pela inimizade entre as partes, o agente se desvia do fim a prosseguir em sede de execução de Estado de Emergência, tendo em vista que, com a indicação do Decreto 2-B/2020 poderia apenas ter emanado ordens legítimas, nos termos do decreto, designadamente para recolhimento ao respetivo domicílio, de acordo com o art. 73º.

Posto isto, analisadas tanto as questões de facto, como as de direito, admite-se que houve, efetivamente, uma violação do princípio da imparcialidade e não apenas uma mera negligência, como alegado pela PSP. O agente não prosseguiu às diligências impostas por lei à Administração pelo art. 73º, número 1, alínea d do CPA, pelas quais este se deveria ter dispensado de intervir no caso, assim que notou e tomou conhecimento que estaria em causa um particular com o qual a sua imparcialidade poderia ser colocada em causa. Portanto, Manuel Precaução ao não pedir escusa de intervir, mesmo quando era seu dever requerer tal dispensa, viola o dever de imparcialidade, colocando em causa a legalidade da sua atuação.

João Relaxado, apesar de não ter prosseguido à dedução de suspeição em relação à conduta do agente no momento da sua interpelação, conforme do art. 73º, número 2 do CPA, ao recorrer a este tribunal pede pela anulabilidade dos atos praticados pelo agente da PSP, nos termos do art. 73º, número 4 do CPA. Todos os atos administrativos em que intervenha um agente que não deveria, e que coloque em causa a imparcialidade da Administração Pública, se invocada anulabilidade, deverão ser anulados.

Quanto à aferição do respeito pelo princípio da proporcionalidade no que concerne à conduta do agente da PSP.

A questão que aqui subjaz, é essencialmente saber se com a atuação policial, encontramos ou não uma violação ao princípio da proporcionalidade, princípio este basilar do direito administrativo, consagrado no artigo 7º do CPA, e no artigo 266.º/2 da CRP.

Freitas de Amaral vê o princípio da proporcionalidade como um princípio geral de direito, segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos do poder público deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prossigam, bem como tolerável quando confrontada com estes mesmos fins.

Assim, tal princípio apresenta requisitos essenciais ponderativos, que seguem uma regra cumulativa de aplicação, quais sejam:

A adequação das medidas aos fins. 

A necessidade ou exigibilidade das medidas.

A proporcionalidade em sentido estrito, ou justa medida.

O critério da adequação impõe que a medida adotada deva ser apropriada à prossecução do fim que ela vise alcançar. Quanto ao requisito da necessidade, este pressupõe que o ato praticado seja aquele que lese menos os direitos e interesses dos particulares. O último critério, o da proporcionalidade stricto senso, baseia-se na ideia de equilíbrio, ou seja, que os benefícios devam ser maiores que os custos que a medida adoptada acarretará. 

Ora, por obediência ao princípio da proporcionalidade, a Administração deverá escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes de que disponha aqueles que sejam menos gravosos ou que causem menos danos. Estamos aqui no domínio do princípio da intervenção mínima por forma a que se consiga compatibilizar o interesse público e os direitos dos particulares, de modo a que o princípio da proporcionalidade jogue como um fator de equilíbrio, garantia e controlo de meios e medidas.

Assim, conclui-se que a decisão do polícia não acompanhou as exigências para a prossecução dos fins públicos, além de possuir fundamentos ilegais, no que toca a apreensão do veículo, visto que o particular não tinha a obrigação de demonstrar o pagamento do imposto, logo, a medida não foi necessária.

No que diz respeito aos contornos da atuação do agente da PSP, no âmbito do seu poder de autotutela executiva.

Por autotutela executiva da Administração Pública entende-se o poder de que goza a Administração de proceder à execução, com recurso aos seus próprios meios e se necessário, coativamente, dos atos administrativos criadores de deveres para os particulares, no caso de o seu cumprimento não ser realizado voluntariamente por estes (ou porque se recusam a fazê-lo, ou porque não praticam os atos necessários ao seu cumprimento), sem necessidade de recorrer aos tribunais.

Como refere Freitas Do Amaral, são fundamentalmente cinco os princípios a que a Constituição ou a lei submetem a execução dos atos administrativos impositivos de deveres ou encargos que não sejam voluntariamente cumpridos pelos respetivos destinatários: o princípio da legalidade da execução; o princípio do ato administrativo prévio; o princípio da proporcionalidade; o princípio da subsidiariedade da execução administrativa; o princípio da humanidade da execução. 

Nesse sentido, quanto ao princípio da proporcionalidade, pensamos que este não foi cumprido, uma vez que o arresto do seu automóvel não foi o meio que poderia ter sido utilizado que envolvesse menor prejuízo para os direitos e interesses de João Relaxado (artigo 178.º, CPA).

Quanto ao princípio da subsidiariedade da execução (a Administração apenas deve impor as suas decisões pela força, uma vez esgotada definitivamente a possibilidade de as mesmas serem voluntariamente cumpridas pelos respetivos destinatários), pensamos que também não foi observado, fruto da violação do princípio da imparcialidade, que verificámos supra.

Por último, quanto à ordem de prisão, esta apenas seria legítima se tivesse o seu fundamento na violação do dever de confinamento por parte de João Relaxado (artigos 6.º e 43.º, n.º 1, d) do Decreto 2-B de 2020), o que não parece ser o caso. Com efeito, ao analisarmos o encadeamento lógico dos factos, percebemos que a ordem de prisão por parte de Manuel Precaução encontra o seu fundamento na recusa, por parte de João Relaxado, em pagar a coima por contraordenação que lhe foi no momento cominada. Deste modo, também falhou em respeitar o princípio da proporcionalidade a ordem de prisão por parte de Manuel Precaução. 

Face aos factos e à argumentação aduzida, deve o Tribunal decidir sobre aquilo que foi peticionado.

A intimação para defesa de direitos fundamentais que o particular promoveu sustentou-se, essencialmente, e não obstante todos os demais argumentos, em três pontos distintos. Ora, é justamente em relação a esses pontos que a decisão deverá ser tomada. São estes: a violação desproporcionada dos direitos fundamentais ao trabalho e à livre circulação; a violação dos princípios da proporcionalidade e da imparcialidade pelo agente da PSP; o abuso do poder de autotutela executiva no que toca, por um lado, ao arresto do automóvel e, por outro, à ordem de prisão.

Quanto ao primeiro ponto, decide o tribunal pela não inconstitucionalidade do Decreto 2-B/2020, que regulamenta o Decreto presidencial 17-A/2020. Como tivemos oportunidade de expor, ambos os direitos fundamentais – à livre circulação e ao trabalho – foram legitimamente suspensos, porque esta suspensão foi previamente declarada nos termos constitucionais, e ao abrigo de um Decreto presidencial do Estado de emergência. Tão pouco o Decreto presidencial se considera inconstitucional, pelos motivos supra expostos (art. 134º/d), 19º e 138º).

No que concerne ao segundo ponto, decide o tribunal pela violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 266º nº 2 da Constituição e no artigo 7º do Código do Procedimento administrativo. Tal como foi exposto, a atuação do agente da PSP não logrou reunir os pressupostos do princípio – adequação das medidas ao fim a prosseguir, a necessidade dessas medidas e a proporcionalidade em sentido estrito. Quanto ao princípio da imparcialidade, também este foi desrespeitado, como acima argumentado.

Por fim, quanto ao último ponto. Por um lado, o arresto do carro considera-se de um dos princípios que devem orientar a autotutela executiva da administração – o princípio da proporcionalidade. Efetivamente, como foi dito, o ato em causa violou o artigo 178º nº1 do CPA, pelo facto de, não obstante ter cumprido o seu escopo, não foi de modo algum aquele que envolveria menor prejuízo para os interesses do particular. Por outro lado, relativamente à ordem de prisão que o agente da PSP deu ao particular, considerou-se esta ilegal, à luz do artigo 176º nº1 do CPA, pois não teve nenhum fundamento baseado na lei. Efetivamente, seria satisfatório um fundamento que assentasse na violação dos artigos 6.º e 43.º, n.º 1, d) do Decreto 2-B de 2020. Porém, esse não parece ter sido o motivo aduzido pelo agente da PSP, mas sim a recusa do pagamento de uma coima.

Decide-se, deste modo, que ambos os atos praticados pelo agente da PSP – arresto do carro e ordem de prisão – deverão ser anulados, procedendo o pedido do particular João Relaxado.

 

Realizado por:

António Peças Pereira

Bernardo Ferronha

Gonçalo Couto

Maria Carolina Patinhas

Miguel Santos

Sara Correia

Rita Clímaco

Roberta Viana

Tomás Castelo

Tomás Viçoso

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[1] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/10/1993, Recurso n.o 27948, Relator: Ex.mo Juiz-Conselheiro Dr. Costa Aires.