Exame ao Acórdão de 16-01-2018 TCA Sul
1. Conteúdo
Temos, no caso[1], um recurso interposto pelo particular R, contra o Município de Nazaré, com o intuito de conceder-lhe a consulta dos elementos por si peticionados em específico procedimento de licenciamento[2], o qual não o diz diretamente respeito. O recorrente solicita nomeadamente a indicação do andamento do processo, sem prazo estipulado, além do acesso, por via eletrónica, do serviço administrativo para a obtenção de informação sobre o estado de tramitação do procedimento.
Dentre as conclusões formuladas pelo recorrente, é possível destacar, designadamente, a alegação de interessado no procedimento – com base no art.º 82º, n.º 1 CPA – e o direito à informação sempre que o requeira, sendo tal direito reconhecido, extensivamente, pelo art.º 268º, n.º 2 CRP, a demonstração de que a informação concedida pela AP deve ser compreendida de uma forma alargada, abarcando todos os movimentos inerentes aos interessados, em suporte físico ou informático, e, posto que a AP violou estas premissas, o Tribunal de 2ª instância deve dar provimento ao recurso, a intimando quanto ao acesso à informação procedimental.
O Município de Nazaré, como recorrido, não contra-alegou.
O TCA Sul, em decisão decerto sintética, mantém a decisão do Tribunal de 1ª instância.
Considera, em primeiro lugar, que, para o disposto do art.º 82º, n.º 1 CPA, os diretamente interessados são os particulares (M e L) que encetaram o procedimento, evidenciando que R é apenas detentor de um interesse legítimo, com base no art.º 85º, n.º 1 CPA, para a obtenção da informação pretendida.
Ademais, o Tribunal, com vista à conclusão da decisão, distingue entre o princípio da Administração Aberta (art.º 17º CPA) e o direito à informação procedimental, sublinhando que o primeiro faz-se independentemente de estar a ocorrer um processo ainda em curso, reconduzindo-lhe o direito à informação não procedimental. Desse modo, destacamos o dito pelo TCA neste acórdão à respeito das diferenças subjacentes a estes dois direitos constitucionalmente consagrados:
“Por via da informação procedimental pretende-se tutelar os interesses e as posições jurídico-subjetivas dos interessados num dado procedimento, ao passo que no âmbito da informação não procedimental ou do arquivo aberto visa-se garantir a publicidade e a transparência da atividade administrativa”.
Posto isto, o Tribunal julga, considerando R um interessado no procedimento, que seu direito de informação só poderá ser aferido, caso se conclua pela existência de um prévio requerimento e da aferição, pontual, da legitimidade do seu interesse, dispondo isto o art.º 85º CPA.
Dessa forma, conclui o TCA Sul que a informação genérica, futura, que o recorrente alega ter direito no procedimento não lhe pode ser facultada, dado que essas informações não cabem no âmbito do seu direito, como terceiro e tendo um interesse legítimo. Igualmente, o acesso por via informática (art.º 82º, n.º 4 CPA), é, segundo o Tribunal, “dar a terceiros o acesso livre à tramitação procedimental”, dispensando-o da prova do legítimo interesse da concreta informação requerida, o que facultaria o acesso a informações possivelmente consideradas sem utilidade.
2. Exame
O acesso à informação administrativa é, dentro do Estado democrático de Direito, uma condição necessária para a proteção das liberdades individuais[3]. Mediante isto, diversos países reconhecem este direito aos seus cidadãos, designadamente os EUA, com a consagração do Freedom of Information Act (FOIA), desde 1966, mesmo nome da legislação consagrada no Reino Unido, em 2000, o Brasil, pela Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18-11-2011), e a França, com a lei intitulada “de la liberté d’accès aux documents adminsitratifs” (Loi du 17 Juillet 1978).
Em Portugal, a CRP consagra, como dimensões do princípio da participação dos particulares na gestão da AP, o princípio do arquivo aberto e o direito dos particulares à informação sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas[4] (art.º 268º, n.º 1 e 2 CRP). O primeiro, com efeito, diz respeito à informação extraprocedimental, reconhecido a todos os cidadãos com base no princípio democrático e da transparência, sendo consagrado, na legislação ordinária, pelo princípio da administração aberta (art.º 17º, n.º 1 CPA)[5]. O segundo, por outro lado, diz respeito unicamente àquelas informações anteriores à um procedimento ainda em curso, tomando em consideração a tutela dos interesses que dizem respeito aos particulares envolvidos no procedimento administrativo e, por extensão, àqueles terceiros que possuem um legítimo interesse no conhecimento dos elementos pretendidos, sendo consagrado nos art.º 82º a 85º do CPA.
Desse modo, o acesso à informação e os respetivos particulares que possuem legitimidade para acedê-la difere consoante o momento do requerimento. Enquanto os terceiros devem mostrar seu interesse legítimo no contexto procedimental, não obstante a margem de livre apreciação que a AP possui na ponderação do relevo e legitimidade do interesse em causa, no domínio posterior ao procedimento, a regra é a liberdade de acesso, apenas com exceções do art.º 6 da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto (LADA).
Nesse sentido, o particular R, no Acórdão em análise, não estava no âmbito universal – com exceção das matérias dispostas no art.º 268º, n.º 2 CRP – do princípio do arquivo aberto, uma vez que a informação requerida se relacionava com um procedimento ainda não extinto. Desse modo, o TCA Sul considerou, em nosso ponto de vista, corretamente a ponderação da necessidade de existência de um legítimo interesse para facultar o acesso à informação do específico procedimento em causa.
Todavia, não julgamos totalmente correta a decisão do Tribunal de 2ª instância em negar o direito ao acesso, por via eletrónica, da tramitação procedimental, uma vez que cremos ter sido inoportuna sua justificação de que haveria uma dispensa de uma posterior demonstração de interesse e que seria permitido o acesso a informações sem utilidade.
Primeiramente, cremos que a consideração realizada pelo TCA Sul de que este acesso só vale para os interessados diretos seria derrogar, sem justo motivo, o art.º 85º, n.º 1 CPA, quando diz que os direitos reconhecidos nos artigos anteriores – contando com o serviço de acesso restrito, nos termos do art.º 82º, n.º 4 – são extensivos a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo. Ora, ponderar que este serviço de acesso restrito é, na realidade, exclusivo aos diretamente interessados acaba por violar uma igualdade de direitos que o CPA reconhece no art.º 85º, n.º 1, além de estreitar o princípio da colaboração da AP com os particulares (art.º 11 CPA) e, possivelmente, derrogar o princípio da imparcialidade (art.º 9 CPA), no seu sentido positivo, uma vez que os legítimos interessados podem possuir informações consideradas pertinentes para a tomada de decisão administrativa que podem ser postos de lado quando não possuem o acesso à real informação provadamente pretendida.
Ademais, pensamos que um juízo de inutilidade, como o disposto na justificação deste Tribunal, não deve dizer respeito à função jurisdicional. Antes, esta avaliação deve ser realizada pela AP, tendo em conta o princípio da proporcionalidade, considerando que caso o interesse do terceiro seja suficientemente pertinente e legítimo para que lhe seja possibilitado o acesso restrito, por via eletrónica, do estado de tramitação do procedimento, esta permissão deve ser-lhe facultada. No caso in concreto, um requerimento de licenciamento de obras em prédio contíguo, poderá, possivelmente, causar prejuízos, pelo que uma provável permissão de acesso poderá ser considerada o suficiente para possíveis prevenções.
Entretanto, tendo em conta que o procedimento ainda estava na sua fase inicial, não tendo sido pagas as referentes taxas de entrada, o particular R não poderia suscitar, neste específico momento, um acesso por via eletrónica, de informações que possivelmente nunca iriam concretizar-se. Dado que sua legitimidade é aferida no momento do requerimento, correta foi a apreciação da AP e do Tribunal em negar-lhe o pedido da chave de acesso.
No contexto da modernização administrativa, reputamos ser passível de concretização uma forma de distinguir o acesso, por via eletrónica, dos dados procedimentais, desdobrando a chave de acesso para os diretamente interessados e para aqueles que possuem interesse legítimo. Desse modo, não apenas será possível uma repartição das informações ponderadas como exclusivas aos primeiros e necessárias para os segundos, como também será assegurado uma maior proteção dos dados pessoais dos sujeitos envolvidos no procedimento.
Mediante isto, consideramos conforme à decisão, não obstante sua errónea justificação no respeitante ao segundo elemento solicitado no recurso.
ABREVIATURAS
AP Administração Pública
art.º Artigo
CPA Código do Procedimento Administrativo
CRP Constituição da República Portuguesa
EUA Estados Unidos da América
FOIA Freedom of Information Act
LADA Lei de Acesso aos Documentos Administrativos
n.º Número
TCA Tribunal Central Administrativo
BIBLIOGRAFIA
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018;
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3ª edição, Reimpressão, D. Quixote, Lisboa, 2016;
Richard Descoings, G. Scoffoni, “Le droit à l'information administrative aux États-Unis” (nota bibliográfica) in Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°1, Janvier-mars 1994. pp. 317. Disponível em https://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_1994_num_46_1_4869.
João Pedro Villaça Felgueiras
N.º Aluno: 60966
[1] Processo 1087/17.2 BELRA
[2] O recorrente solicitou o acesso à informação e ao acompanhamento do procedimento, no caso de qualquer pedido de licenciamento de obras no prédio contíguo ao seu, respondendo a AP pela existência de um específico pedido, o qual faltava o pagamento das taxas de entrada.
[3] Nesse sentido, Richard Descoings, G. Scoffoni, “Le droit à l'information administrative aux États-Unis” (nota bibliográfica) in Revue internationale de droit comparé. Vol. 46 N°1, Janvier-mars 1994. pp. 317. Disponível em https://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_1994_num_46_1_4869, visto em 01-05-2020.
[4] Nesse sentido, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3ª edição, Reimpressão, D. Quixote, Lisboa, 2016, pp. 154-155.
[5] Referindo-se a tendência de aceitação, nos países mais avançados, de um sistema de open file, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018, pp. 286.
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