Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO de 02-04-2020 (processo n.º01442/18.0BELRA)



INTRODUÇÃO E RESUMO DO ACÓRDÃO

No presente acórdão discute-se, em parte, a matéria das garantias administrativas, bem como a proteção de direitos e liberdades.

A intentou contra o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (TAF/L), para a proteção de direitos, liberdades e garantias, à luz dos artigos 109.º e seguintes do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), contra o Município de Abrantes.

O TAF/L emite assim sentença, em 07.08.2019, em que é decidido: 

i)                julgar «improcedente a exceção de impropriedade do meio processual»; 

ii)               julgar «parcialmente procedente a presente ação», e, em consequência, intimar «os 2.º a 7.º Requeridos a realizar as obras de conservação a que foram intimados pelo Município de Abrantes e melhor identificadas nos autos de vistoria a que se referem os pontos 6 e 12 do probatório»; 

iii)            condenar «os 2.º a 7.º Requeridos, em caso de incumprimento da sentença, numa sanção pecuniária compulsória no montante de 10% do salário mínimo nacional mais elevado, por cada dia de atraso»;

iv)             absolver «o Requerido Município dos pedidos contra si deduzidos» [cfr. fls. 486/515 - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma, salvo expressa indicação em contrário].

Pelo acórdão de 10.12.2019 do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA/S) [cfr. fls. 669/719], é concedido provimento aos recursos jurisdicionais que haviam sido interpostos e revogada «a sentença recorrida na parte impugnada», tendo, em consequência, sido jugada «procedente a exceção de impropriedade do meio processual utilizado» e absolvidos «os 2.º a 7.º réus da instância».

Todavia, A fica inconformado com o que foi decidido e invoca o disposto no art. 150.º do CPTA, motiva a necessidade de admissão do recurso de revista [cfr. fls. 730/737] na relevância jurídica e social da questão e «para uma melhor aplicação do direito», invocando então, a incorreta aplicação dos artigos 109.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), louvando-se na decisão do mesmo TCA de 10.02.2011 [Proc. n.º 06347/10].

Diz então o artigo 150.º,n.º1 do CPTA:

“Artigo 150.º Recurso de revista

1 - Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.” Perante este artigo o retirou-se que, “as decisões proferidas pelos TCA’s no uso dos poderes conferidos pelo art. 149.º do CPTA, conhecendo em segundo grau de jurisdição, não são, em regra, suscetíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar quando: i) esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental; ou, ii) o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.”. DESENVOLVIMENTO DA MATÉRIA Perante a informação acima citada, cabe agora aprofundar a matéria das garantias, começando assim pelo seu conceito e a forma como as mesmas surgiram, as suas espécies, o recurso hierárquico, bem como as garantias contenciosas. Segundo o professor Diogo Freitas Do Amaral, as garantias administrativas são, “as garantias que se efetivam através da atuação e decisão de órgãos da Administração pública.”, assim, a ideia fundamental em que assentam estas garantias consiste na institucionalização, dentro da Administração de mecanismos de controlo da sua atividade. Ora, quando falamos em mecanismos de controlo da atividade da Administração falamos em controlos hierárquicos ou controlos tutelares, entre outros, estes criados por lei para assegurar o respeita da legalidade e a obediência ao dever da boa administração, sendo que assim assegura-se também o respeito pelos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares. A ideia aqui é portanto a de que, com a existência de determinados controlos, estes estejam simultaneamente ao serviço do respeito pelos direitos ou interesses legítimos dos particulares. Quando estas garantias surgiram, estas não se chamavam garantias administrativas, mas antes “garantias graciosas, pois na época a sua concessão representava uma graça do soberano, pois, o soberano graciosamente concedia as garantias ao particular. Nos dias de hoje tal não acontece uma vez que já não se constituem numa “graça”, mas antes num direito que é concedido aos particulares. O professor Freitas Do Amaral refere também que considera as garantias administrativas mais eficientes (do ponto de vista da proteção jurídica dos particulares) do que as garantias políticas, uma vez que estas se movem por motivações políticas e na maioria das vezes, apesar de não ser impossível, tal não costuma acontecer nas garantias administrativas pois estas atuam no sentido de obediência à lei. Todavia, não considera as garantias administrativas totalmente satisfatórias, e sendo assim acabam por não constituir uma proteção suficiente dos particulares, justificando deste modo o surgimento das garantias contenciosas no surgimento do Direito Administrativo. O professor começa por distinguir entre as garantias de legalidade (as que visam somente apreciar a legalidade de um ato) e garantias de mérito (as que não apreciam somente a legalidade do ato, mas antes o seu mérito de um ponto de vista não jurídico). Seguidamente podemos também fazer a distinção entre as garantias de tipo petitório (as que têm por base um pedido) e as garantias de tipo impugnatório (as que têm por base uma impugnação), sendo que no primeiro caso não há um ato jurídico a impugnar e no segundo caso já há esse ato jurídico que se pretende consequentemente impugnar. Podemos considerar, relativamente às garantias petitórias cinco espécies das mesmas, sendo elas, o direito de petição, o direito de representação, o direito de queixa, o direito de denúncia e o direito de oposição administrativa. No que se refere às garantias impugnatórias, aquelas em que os particulares são admitidos por lei a impugnar determinado ato e a atacá-lo com determinados fundamentos, tendo em vista a sua revogação, anulação administrativa ou modificação (CPA, art.184.º, n.ºs 1 e 2), definem-se então como “meios de impugnação de atos administrativos perante órgãos da Administração Pública “. São quatro as espécies de garantias impugnatórias que podemos encontrar nos artigos 191.º a 199.º do CPA), temos então a reclamação, o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio e o recurso tutelar. Temos ainda um terceiro tipo de garantia administrativa para além das garantias petitórias e das impugnatórias, que é a queixa ao «Provedor de Justiça». Esta figura foi introduzida na nossa ordem jurídica depois do 25 de abril de 1974, esta figura corresponde a uma instituição que é característica dos direitos nórdicos e que a partir dos anos 50 foi exportada para o resto da Europa. Esta figura baseia-se no facto de que existem garantias administrativas, através das quais muitas vezes os particulares apelam às autoridades administrativas, no entanto muitas das vezes estas autoridades estão mais focadas na visão que “querem” adotar da legalidade ou do interesse público do que propriamente nos direitos ou interesses legítimos dos particulares a acabam assim por não lhes dar razão. Podem ainda ser referidas as garantias contenciosas através das quais os particulares podem ir a Tribunal pedir a anulação de decisões ilegais da Administração Pública, ou até obter a reparação dos prejuízos que foram causados. No entanto para além destas situações existem muitas outras que ficam por resolver, como nos casos em que não se esteja perante uma decisão ilegal da administração, nem perante casos que tenham causado prejuízo, mas antes existam situações de má administração, de mora excessiva ou de injustiças. Assim nasce a figura em questão, uma vez que foi necessário criar uma alta autoridade independente quer dos tribunais quer da administração. Esta alta autoridade encara então os casos concretos com espírito de justiça e formula as queixas que os particulares tiverem. Esta figura recebe consagração atual na Constituição da República Portuguesa no seu artigo 23.º. “Artigo 23.º Provedor de Justiça 1. Os cidadãos podem apresentar queixas por ações ou omissões dos poderes públicos ao Provedor de Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações necessárias para prevenir e reparar injustiças. 2. A atividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos previstos na Constituição e nas leis. 3. O Provedor de Justiça é um órgão independente, sendo o seu titular designado pela Assembleia da República, pelo tempo que a lei determinar. 4. Os órgãos e agentes da Administração Pública cooperam com o Provedor de Justiça na realização da sua missão.” Podemos aqui encontrar o fundamental quanto a esta figura, todavia, é ainda pertinente citar o estatuto do Provedor de Justiça, este que consta da Lei n.º 9/91de abril (alterada pelas leis n.ºs 30/96, de 14 de agosto, e 52-A/2005, de 10 de outubro). O Provedor de Justiça ocupa-se então de questões relativamente às atividades dos poderes públicos, por ação ou omissão, podendo este ocupar-se de questões de legalidade bem como de questões de mérito, todavia para as questões de legalidade existem os meios contenciosos, assim, é sobretudo na zona de mérito da ação administrativa que a sua atividade se pode revelar mais útil. É da maior importância, perceber que o Provedor de Justiça não possui um poder decisório, não podendo então anular ou revogar atos administrativos, bem como também não se pode substituir às autoridades competentes para praticar no seu lugar os atos que considera devidos. Os seus poderes são então persuasivos, assim, este ao entender que o particular tem razão na sua queixa vai dirigir recomendações às autoridades competentes, estas recomendações que podem ir no sentido de um ato ser anulado, revogado, ou substituído, ou até de que um ato esteja a tardar ou tenha sido omitida seja praticado com a maior brevidade possível. O Provedor de Justiça formula assim recomendações jurídicas, e consequentemente estas podem não ser seguidas, e nestes casos específicos pode o Provedor dar conta desses casos através de notas oficiosas ou de conferências de imprensa e ainda em conjunto, denunciar as autoridades administrativas que se recusem a seguir as suas recomendações, podendo então tornar pública a a existência desses casos através do seu relatório anual. Cabe neste ponto da nossa análise, partirmos para as garantias contenciosas, estas que são as que verdadeiramente têm grande importância na análise do acórdão. Segundo o professor Freitas do Amaral, as garantias contenciosas “são as garantias dos particulares que se efetivam através dos tribunais”. Neste sentido estas garantias acabam por refletir a forma mais elevada, bem como a mais eficaz de defesa dos direitos subjetivos bem como dos interesses legítimos dos particulares. O contencioso administrativo pode ser usado em diversos sentidos, nomeadamente: em sentido orgânico; funcional; material; instrumental e normativo. O professor defende que destes sentidos apenas o sentido material é o correto, uma vez que, o sentido material do «contencioso administrativo» significa “a matéria da competência dos tribunais administrativos, ou seja, por outras palavras, o conjunto dos litígios que envolvem a Administração Pública e que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos ao abrigo da legislação aplicável, em especial a que é constituída por normas de Direito Administrativo.” Nos dias de hoje podemos assim encontrar as seguintes espécies do contencioso administrativo: ·       Garantias contenciosas quanto aos regulamentos administrativos; ·       Garantias contenciosas quanto aos atos administrativos; ·       Garantias contenciosas quanto aos contratos administrativos e/ou aos contratos públicos; ·       Garantias Contenciosas quanto ao reconhecimento de direitos, qualidades ou situações; ·       Garantias contenciosas quanto às operações materiais da administração; ·       Garantias contenciosas de caráter urgente; Importa por fim referir que podemos ainda encontrar outras garantias, uma delas que é o Direito aos recursos ordinários e extraordinários a interpor de sentenças de tribunais administrativos desfavoráveis aos particulares, perante os respetivos tribunais superiores, caso que se vê refletido no presente acórdão. CONCLUSÃO Finalizamos a análise das garantias administrativas, políticas e contenciosas com uma pequena nota, mas que é da maior importância. A evolução desta matéria não pôs em causa a separação de poderes, nomeadamente a independência da Administração face à justiça, assim, não pode o juiz converter-se em administrador (artigo 3.º,n.º1 do CPTA e artigo 71.º, n.º2 do CPTA). Todavia para além desta separação de poderes existem ainda outras regras no CPTA para que se possam fazer valer estas garantias dos particulares. Como referimos na Introdução, só pode existir recurso ordinário para o Supremo Tribunal Administrativo perante as condições já referidas, (artigos 149.º e 150.º do CPTA) e neste caso em análise, uma vez que tais requisitos não se encontram preenchidos não procede o pedido de recurso. “8. A alegação expendida pelo A…., ora Recorrente, primo conspectu não se mostra persuasiva, tudo apontando, presentes os contornos do caso sub specie, no sentido de que o TCA/S decidiu com acerto a questão de natureza adjetiva em causa respeitante à apreciação da exceção de impropriedade do meio processual utilizado que foi deduzida, tanto mais que o juízo firmado mostra-se assente em fundamentação jurídica que se apresenta como plausível e razoável, colhendo ainda apoio doutrinal e jurisprudencial. 9. Para além disso, revela-se como insubsistente para efeito da relevância social e jurídica da questão a convocação como thema decidendum da revista de uma pretensa infração do alegado direito à habitação, visto que não só a questão não é de elevada complexidade e o seu grau de dificuldade não ultrapassa o comum, como uma alegação não infirma também o juízo emitido no acórdão recorrido de que, sendo a presente ação «neste momento, dirigida, exclusivamente, contra particulares - isto é, contra os 2.º a 7.º réus, pois o 1.º réu, Município de Abrantes, foi absolvido do pedido, decisão já transitada em julgado», não se verifica a necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito que «seja indispensável para suprir a omissão por parte Administração» dado inexistir «qualquer omissão por parte do Município de Abrantes de providências relativamente aos 2.º a 7.º réus». 10. Assim, tudo conflui para a conclusão de que a presente revista mostra-se inviável, não se justificando submetê-la à análise deste Supremo, impondo-se in casu a valia da regra da excecionalidade supra enunciada.” Em suma, as garantias dos particulares, sejam elas políticas, administrativas ou contenciosas, podem sempre fazer-se valer, no entanto, sempre dentro de determinadas condições, e nunca violando o princípio da separação de poderes, nem as regras de recursos, casos em que não irão proceder. BIBLIOGRAFIA: “Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3.ª ed., 2016, Almedina”. http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/df6b5f7fde22e48e80258553003da12d?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,garantias,dos,particulares#_Section1 Marta Ferreira Pedro Nº 60859 Turma B Subturma 12