Análise do Acórdão- Madalena Nunes

Análise ao acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

Processo: 688/14.5BELLE

Data: 04-07-2019

     1. Síntese do acórdão

Este acórdão versa sobre um regulamento municipal (Regulamento de Autorização Municipal para Instalação e Funcionamento das Infraestruturas de Suporte das Estações de Radiocomunicações e Respetivos Acessórios da CMVRSA) que por sua vez se reportava ao Decreto-Lei n° 11/2003, que impôs em um dos seus artigos (10º), um comando normativo inovatório e com eficácia externa. Desta forma levou ao término de uma autorização para a instalação de antenas de telecomunicações e alterou também o âmbito e o alcance deste ato administrativo no DL supra mencionado, desvirtuando assim o objetivo do mesmo, e constringindo ilegalmente as posições jurídicas subjetivas das empresas interessadas.

Ora, este caso começou quando a empresa de antenas de telecomunicações interpôs uma ação administrativa especial contra o Município de Vila Real de Santo António, na qual demonstrava a pretensão de desaplicar o artigo 10º do regulamento, e que fosse anulado o ato do Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, na parte em que lhe opôs um termo de 5 anos.

Esta ação foi julgada improcedente pelo T.A.F. de Loulé.

A empresa de antenas e telecomunicações interpôs um recurso de apelação contra esta decisão no Tribunal Central Administrativo do Sul, afirmando essencialmente que os fundamentos utilizados pelo tribunal a quo para proferir tal decisão não foram baseados em nenhum estudo científico, dizendo também que não cabe às Câmaras Municipais adotar medidas que condicionem a instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, e entre outros argumentos convoca que, ao não considerar que o artigo 10º do regulamento em causa, viola o DL  11/2003, bem como o princípio da legalidade da administração. Também por, carecer de uma norma habilitante, viola o princípio da precedência da lei, nos termos do artigo 122º/7 da CRP. A empresa afirma que a ilegalidade da norma poderia ser suscitada através do artigo 268º/4 da CRP. Ademais, o termo de cinco anos é ilegal por violação do 266º/2, 2º/5 e 5º/2. E ao não ter decidido pela ilegalidade do regulamento, o tribunal a quo viola o artigo 123º/1 e 125º do CPA.

Já o Município de Vila Real de Santo António contra-alega nomeadamente, que não se verifica a violação dos artigos do DL supra mencionado, nem dos artigos 112º/5 e 7 da CRP, pois o Regulamento em causa foi publicado no Diário da República e não foi requerida qualquer declaração de ilegalidade. Desta forma, o artigo 10° do Regulamento, não representa qualquer violação da restante legislação aplicável, cabendo ao Município, no exercício do seu poder regulamentar próprio estabelecer os critérios para a referida autorização. Sendo que o prazo de 5 anos poderia ser prorrogado por iguais ou inferiores períodos de tempo de acordo com a legislação existente na matéria.

Finalmente, para averiguar se este recurso deve proceder ou não, na fundamentação de facto, o T.C.A. afirma que estão reunidas as condições para ser concedida a autorização municipal requerida. Também é verdade que a câmara municipal de Vila Real de Santo António autorizou 5 Infraestruturas de Suporte de Estações de Radiocomunicações da Autora, instaladas no concelho, pelo prazo de 5 anos. Além do mais, a empresa requereu ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, autorização municipal para a instalação das Infraestruturas de Suporte às Estações de Radiocomunicações, instaladas no concelho. Finalmente, a empresa interpôs um recurso hierárquico desse ato, pedindo a revogação do prazo de 5 anos que lhe foi fixado.

Após uma densa apreciação do recurso, a decisão final do Tribunal Central Administrativo do Sul foi a de conceder provimento ao recurso e revogar a sentença,  anulando o ato administrativo sindicado apenas no segmento em que impôs o termo do prazo de cinco anos à autorização municipal concedida à Autora aqui Recorrente.

2. Matérias relevantes para o caso

2.1  O Regulamento administrativo                    

        Em causa neste acórdão está a validade de um artigo proveniente de um regulamento administrativo.

        Ora, de acordo com o professor FREITAS DO AMARAL os regulamentos administrativos são as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei e estão consagrados legalmente no artigo 135º do CPA.

        No caso, estamos perante regulamentos complementares ou de execução que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completam-na, viabilizando a sua aplicação aos casos concretos, sendo, ilegais os que contrariem o disposto na lei que desenvolvem ou executam, já que a lei prevalece sobre os regulamentos, sendo ainda insuscetíveis de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, revogar ou suspender qualquer preceito de lei, bem como alargar ou reduzir o seu âmbito - 112.º/5, 2.ª parte, da Constituição.

      2.2 O princípio da precedência da lei

No caso concreto, o regulamento extravasa o conteúdo de um DL, e vai deste modo contra o princípio da precedência da lei.

Em primeiro lugar, este princípio está vertido no artigo 112º/5 e 7 da CRP. Para melhor compreendê-lo à que ter em conta o a dupla subordinação da função jurisdicional Administrativa: uma subordinação à constituição e uma subordinação à lei.

Tal como afirma o professor CARLOS BLANCO DE MORAIS, estando submetidos ao princípio da legalidade os regulamentos não podem contrariar a lei, sob pena de ilegalidade. Tão pouco a podem revogar, suspender ou integrar com eficácia externa (112º/5 da CRP). Ao invés, a superior hierarquia da lei permite-lhes revogar ou suspender atos regulamentares, sem prejuízo da observância do principio da separação de poderes e de limites constitucionais de competência nos domínios da administração autónoma.

Fora da reserva de lei, as deslegalizações podem ser admitidas quando a própria lei desgradua, explicitamente, alguns dos seus preceitos ou os de outra lei, atribuindo-lhes natureza regulamentar.

2.3  Preclusão de interpretação regulamentar da lei com eficácia externa

É também suscitado o problema de uma interpretação errada do DL 11/2003 e 121º do CPA.

Com efeito, é crucial mencionar que do artigo 112º da CRP decorre, por força do império do princípio da tipicidade da lei, a proibição das normas regulamentares poderem interpretar, com eficácia externa, normas legais. Ou seja, apenas regulamentos internos, os mesmos que o CPA remeteu para o “universo do oculto”, se podem arrogar a essa função interpretativa, com eficácia circunscrita à Administração Pública. 

     2.4 Princípio da legalidade e princípio da proporcionalidade

Quanto aos princípios postos em causa pelo regulamento em questão, são o princípio da legalidade Administrativa (241º e 3º/3 CRP) e o princípio da proporcionalidade (2º/5 e 5º/2 e o 266º/2).

Deste modo, irei proceder a uma breve definição destes dois princípios de acordo com a dogmática do professor FREITAS DO AMARAL.

O princípio da legalidade traduz-se no facto de os órgãos e agentes da Administração Pública só poderem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.

O princípio da proporcionalidade por sua vez, consiste no princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Desta forma este constitui uma manifestação essencial do princípio do Estado de Direito (2º da CRP), na medida em que pretende que as decisões ou medidas tomadas pelos poderes públicos não deve exceder o estritamente necessário para a realização do interesse público.

3. Conclusão

Finalmente, tal como é desenvolvido no acórdão em causa, no Decreto-Lei nº 11/2003 o legislador pretendeu criar um regime uniforme em matéria das condições da “autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios”, condizente com a natureza nacional do bem público em causa e das obrigações inerentes à prestação do serviço pelos operadores de telecomunicações móveis, e que esse regime deve, tendencialmente, pôr em pé de igualdade todos os operadores no mercado, sob pena de perverter as leis do mercado.

Logo, este DL foi posto em causa por via do exercício do poder regulamentar autárquico. Se isto fosse admitido, cada município poderia estabelecer condições diferenciadas quanto à autorização de instalação, em particular quanto ao respetivo termo, distorcendo, assim, as condições de concorrência no mercado de prestação deste serviço de interesse público, pelos operadores de telecomunicações móveis.

Desta forma, do Regulamento da CMVRSA, adita ao regime legal, uma previsão regulamentar inovatória com eficácia externa, que impõe a sujeição a termo final, necessário, do ato administrativo de autorização de instalação de antenas de telecomunicações, alterando este ato administrativo.

A meu ver, o Tribunal Central Administrativo do Sul tomou a decisão certa ao ter concedido provimento ao recurso, pois não resta dúvidas que o Regulamento em causa viola normas legais e constitucionais, e deve por conseguinte ser desaplicado.

5. Bibliografia

     AMARAL, DIOGO FREITAS (2011) – Curso de Direito Administrativo, Almedina

  MORAIS, CARLOS BLANCO DE (2011) – A Impugnação dos Regulamentos no Contencioso Administrativo Português, em Temas e Problemas de Processo Administrativo, Edição do Instituto de Ciências Jurídico-Políticas

Nome: Madalena Proença Nunes

Sub-turma: 12

Nº de aluno: 61068