Análise do Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 14 de novembro de 2019 - Carolina Mendes

Análise do Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 14 de novembro de 2019

Processo: 185/19.2T8VCT-A.G1

Tribunal: 2.ª SECÇÃO CÍVEL

Relator: ALEXANDRA ROLIM MENDES

Descritores: APOIO JUDICIÁRIO. DEFERIMENTO TÁCITO. INDEFERIMENTO POSTERIOR. ACTO ADMINISTRATIVO ANULATÓRIO. IMPUGNAÇÃO JUDICIAL.

Enquadramento: 

Perante uma ação intentada por parte de A.B. & Filhos contra o Restaurante Convento, o segundo requere, a 14 de fevereiro de 2019, apoio judiciário junto do Instituto de Segurança Social (ISS). A 21 de maio de 2019, o ISS informa que o pedido da Ré havia sido indeferido, tendo a proposta de decisão sido proferida a 12 de março de 2019. Neste sentido, foi proferido um Despacho que determinou a notificação da Ré nos termos do artigo 570º, nº 3 e 4 do Código de Processo Civil, relativo ao pagamento das taxas de justiçam, sendo que a Ré interpõe recurso. 

Alegações da Recorrente:

Com efeito, a Recorrente não concorda com a posição adotada, isto é, de não lhe ser atribuído apoio judiciário, estando a mesma obrigada ao pagamento da taxa prevista no referido artigo 570 nº3 e 4 do CPC, através de uma verdadeira decisão de condenação em multa. Os argumentos são os seguintes:

• Tendo sido enviado o pedido de apoio a 14 de fevereiro de 2019, e não tido sido recebida resposta por parte do ISS a 16 de março, conclui-se pelo deferimento tácito do pedido.
• Não obstante o envio pelo ISS, a 21 de maio, de informação relativa ao indeferimento do pedido, antes deste, o deferimento tácito produzira já efeitos, tendos sido, aliás, invocado no processo de 16 de maio de 2019.
• A Lei 34/2004 de 29 de julho (Lei do Apoio Judiciário), nos números 1 e 2 do seu artigo 25º prevê que, decorridos 30 dias desde a data do requerimento sem que a Segurança Social tenha proferido uma decisão, deve considerar-se o pedido de apoio tacitamente deferido.
• O prazo previsto neste artigo 25º não pode ser considerado como meramente indicativo.
• A atribuição de apoio judiciário a pessoas coletivas está legalmente prevista e fora já reforçada pelo Acórdão nº 242/2008 do Tribunal Constitucional.
• A decisão recorrida é insconstitucional por violação do artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na medida em que compromete o efetivo acesso à justiça, violando este princípio fundamental.
• O despacho deve ser revogado e o deferimento tácito do pedido reconhecido na modalidade de dispensa do pagamento da taxa de justiça e restantes encargos do processo (artigo 16º/1 alínea a) da Lei 34/2004 de 29 de julho).

Contra-alegações do Instituto da Segurança Social:

Não foram desenvolvidas quaisquer contra-alegações.

Decisão do tribunal:

O Tribunal da Relação de Guimarães acorda, por unaminidade, em julgar improcedente a Apelação formulada pela Ré, confirmando a decisão recorrida.

Aspetos a desenvolver:

Princípios...

O princípio de acesso à justiça 

O direito de acesso à justiça está situado na nossa Constituição junto dos Princípios Gerais dos Direitos e Deveres Fundamentais. No entanto, a doutrina maioritária defende que este não pode deixar de ser considerado como um direito fundamental. Por força do artigo 17º da CRP, o direito de acesso à justiça passa, assim, a beneficiar do regime específico dos direitos, liberdades e garantias. 

Mas o Professor Gomes Canotilho vai ainda mais longe, afirmando que “O direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva (...) é, ele mesmo, um direito fundamental constituindo uma garantia imprescindível da proteção de direitos fundamentais, sendo, por isso inerente à ideia de Estado de Direito”, por isso, concluímos que o artigo 20º da CRP consagra, ele mesmo, um direito fundamental decorrente do Estado Social, que é símbolo de garantia aos cidadãos de fruição deste direito em condições de igualdade, sem constrangimentos de natureza económica.

O princípio da decisão

Depois, parece-me extremamente relevante fazer alusão ao princípio contido no artigo 13º do CPA. O princípio da decisão impõe à Administração o dever de se pronunciar sempre que o particular a si se dirija (apenas com a exceção do nº2 do artigo, dos coloquialmente apelidados “chatos profissionais”), sendo que o particular tem, então, um verdadeiro direito a ser respondido. 

Como tal, a falta desta resposta consistirá numa omissão, que consiste numa ilegalidade impugnável pelo particular em Tribunal, tal como aponta desde logo o artigo 129º do CPA. De facto, o contencioso administrativo serve para reagir a comportamentos da Administração, tanto ações como omissões. Já não há, como no antigo regime júridico, o que o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva apelidava de uma “ficção jurídica(ficcionava-se que a Admimistração tinha respondido) que servia para permitir ao particular ir a tribunal”, mas sim verdadeiras sentenças de condenação por omissão administrativa, nas quais o particular tem legitimidade de reclamar uma resposta por parte da Administração.

A decisão tácita do procedimento...

O valor do silêncio da Administração

Por vezes, a Administração falta ao seu dever da decisão, nada fazendo ou dizendo acerca dos assuntos de interesse público que lhe chegam às mãos. O regime geral assenta na ideia de que se alguém formula um pedido e a Administração não responde, não há deferimento do pedido, ou seja, o silêncio vale como recusa, como indeferimento tácito.

 Neste sentido, o professor Paulo Otero aponta 4 requisitos para verificação de um indeferimento tácito que são os seguintes: a existência de formulação uma pretensão;  a existência de um dever legal de decidir; o decurso do prazo de decisão; e, por fim, que este decurso do tempo tenha ocorrido em silêncio da Administração. Não obstante, é possível admitir casos excecionais, nos quais o silêncio vale como deferimento tácito.

O deferimento tácito

O novo Código do Procedimento Administrativo, no seu artigo 130º prevê casos excecionais nos quais o valor do silêncio não é o da recusa. Deste modo, nestes casos será possível que a não resposta por parte da Administração valha como deferimento tácito, nomeadamente nas situações previstas no nº1 do artigo mencionado, isto é, “quando a lei ou regulamento determine que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento.”. São os casos em que a própria lei atribui ao silêncio da Administração um determinado significado, positivamente valorado, do qual decorrem efeitos jurídicos. Mas o Código apenas prevê o deferimento tácito como regra geral nas relações interorgânicas, tal como dispõem os números 4 e 5 do artigo 130º (deferimento tácito interno). A propósito deste ponto, o professor Diogo Freitas do Amaral demonstra uma posição favorável ao alargamento da regra de deferimento tácito para os casos relativos à relação entre Administração e particulares (deferimento tácito externo).

No que toca às condições de produção do ato tácito externo, o professor Freitas do Amaral aponta 4 requisitos: que o órgão da Administração competente seja legalmente solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto (artigo 130/1 do CPA); que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de um ato administrativo (130º/2); que tenha decorrido o prazo legal (contado nos termos do artigo 87º do CPA) sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido (artigos 128º nº1, 2, 3 e 4 e 130º nº 2 e 3); e, por último, que a lei ou regulamento atribua ao silêncio da Administração, durante esse prazo, o significado jurídico de deferimento.

A discussão em torno da natureza do deferimento tácito:

Se é certo que o deferimento tácito é possível nas condições do artigo 130º, mais difícil é perceber se o podemos classificar como ato administrativo ou não, sendo que a doutrina diverge quanto a este ponto. Por um lado, temos a posição dos professores Freitas do Amaral e João Tiago Silveira, segundo os quais o deferimento tácito se trata de uma mera ficção, criadora de uma realidade que não se verificou regularmente (pois não foram preenchidos os requisitos do artigo 148º do CPA), não sendo, portanto, verdadeiro um ato administrativo em sentido prório. Por outro lado, os professores de Marcello Caetano e Sérvulo Correia, partes da doutrina maioritária, atribuem ao deferimento tácito as características de um verdadeiro ato administrativo, devidamente adaptado às circunstâncias em que foi gerado. 

Anulação e  revogação...

Anulação e revogação em geral

Antes de 2015, não havia a figura de anulação administrativa, sendo que todas as hipóteses se encontravam na figura da revogação, que abrangia as modalidades de revogação de atos válidos e revogação de atos inválidos. Mas hoje, distinguem-se duas figuras, pois enquanto que na revogação temos que o seu fundamento se relaciona com o mérito, conveniência e oportunidade do ato, na anulação, o fundamento tem que ver com a ilegalidade. Não obstante, em ambos os casos, o propósito é o de se cessar efeitos jurídicos. 

Deste modo, a regovação, enquanto “ato administrativo que decide extinguir, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade, no todo ou em parte, os efeitos de um ato administrativo anterior" pressupõe sempre a existência de dois atos: o ato revogado, que é aquele cujos efeitos são extintos, e o ato revogatório, que é aquele que cessa definitivamente os efeitos do ato anterior.

Por seu lado, a anulação, ao pressupor a ilegalidade do ato, determina a cessção dos efeitos do ato ilegal. Nesta linha de pensamento, é preciso ter em conta que a anulação não é um ato vinculado, ou seja, perante o ato ilegal a Administração pode seguir dois caminhos, ou anula ro ato, destruindo-o, ou procede à sanação da sua ilegalidade, aproveitando o ato (mas nunca poderá a Administração ignorar a existência da ilegalidade)

O regime jurídico 

A anulação e revogação administrativas estão sujeita ao regime extenso definido pelos artigos 165º a 174º do CPA. Ora, perante os limites de dimensão desta análise, opto por tratar somente os aspetos do regime que se relacionam com o Acórdão em causa, nomeadamente os artigos 165º nº2, 167º nº3 e 168º nº1 do CPA, que irei no próximo ponto dissecar.

Adoção de posição:

Cabe-me, agora, expor a minha opinião no que toca à posição adotada pelo Tribunal da Relação de Guimarães. Neste sentido, não posso deixar de concordar com a posição tomada, pelos aspetos que passo a dissecar. Relativamente à questão do deferimento tácito, parece-me óbvio que, estando preenchidos os requisitos atrás expostos, especialmente o referido no artigo 130 nº1, da existência de uma lei que determina que o silêncio terá valor de deferimento, o pedido de apoio judiciário foi, passados os 30 dias contados a partir de 14 de fevereiro de 2019 (data de formulação da pretensão), tacitamente deferido. Mas o facto de o pedido ter sido tacitamente deferido não é intocável. Isto porque a Administração pode, efetivamente, ao proceder a uma manifestação expressa de vontade posterior no sentido do indeferimento, atingir os efeitos do deferimento tácito. Clarificando, ao haver uma clara incompatibilidade de conteúdo entre a decisão administrativa expressa posterior e o ato tácito de deferimento anterior, dá-se aqui um “afastamento implícito” do ato tácito de deferimento. Ora, o Professor Marcello Caetano explica que “O ato tácito de aprovação, se não for constitutivo de direitos, pode ser confirmado ou substituído por um ato expresso contrário mas se o ato expresso tiver sentido contrário à ilação legal tirada do silêncio, só à luz da teoria da revogação do ato administrativo, poderá discutir-se a sua validade”. Nesta linha de pensamento, é preciso classificar o fenómeno aqui em causa, sendo que a factualidade descrita nos ajuda nesta tarefa.

Neste sentido, temos que no momento da formação do ato tácito a Recorrente não se apresentava em condições de beneficiar de apoio judiciário na modalidade por ela requerida, ainda mais, ainda nem se tinha feito prova da sua insuficiência económica, como prevê a Lei do Apoio Judiciário, sendo a decisão expressa, então, uma anulação administrativa do ato tácito. Segundo o meu ponto de vista, este é um caminho adequado, na medida em que, não havendo esta prova de insuficiência económica, e havendo, por cima disto, deferimento tácito do pedido, estamos perante uma ato tácito que sofre de uma ilegalidade, cujos efeitos poderão ser destruídos à luz do número 2 do artigo 165º. Se, numa primeira observação, poderíamos ponderar se se trataria de um ato revogatório, por razão de mérito, conveniência ou oportunidade, rapidamente conferimos a existência de uma ilegalidade, pela violação do artigo 7º nº1 e 8º da Lei do Apoio Judiciário (Lei 34/2004 de 29 de junho) e, também, do artigo 14º da Portaria 1085-A/2004 de 31 de agosto, abre à Administração o caminho da anulação. Deste modo, ao se tratar de um ato constitutivo de direitos, à luz artigo 167º nº3 do CPA, pois se trata de conceder uma vantagem ao particular, o artigo estabelece um prazo para a anulação de 6 meses a contar da data do conhecimento, pelo órgão competente, da causa da invalidade. Verifica-se que a decisão de indeferimento foi expressa a 21 de maio de 2019, ou seja, 3 meses e meio depois da formação de diferimento tácito. Perante o respeito do prazo para a anulação, parece-me indubitável que o ato tácito desaparecera da ordem jurídica, o que nos ajuda a refutar o argumento da Recorrente de ter havido invocação do ato tácito no processo de 16 de maio. Ora, nessa data o ato tácito ainda não havia sido anulado.

Mas o Tribunal vai ainda mais longe, explicando que mesmo não se entendendo a questão da anulação, temos que a possibilidade do ISS emitir um ato expresso de indeferimento do pedido após a passagem do prazo de 30 dias tinha de ser impugnada judicialmente (artigos 26º/2, 27º e 28º da Lei 34/2004). Assim, se não foi impugnada a decisão de forma correta, o ato tácito deixou de ser invocável por ter desaparecido da ordem jurídica, por ter revogado tacitamente pelo ato posterior incompatível, sem que os interessados o tenham impugnado. O que concluímos é que, de uma maneira ou outra, isto é, havendo ato anulatório expresso por ilegalidade ou ato revogatório tácito por incompatibilidade com o ato tácito anteriormente formado, a impugnação incorretamente feita pelo particular e a natureza expressa e incompatível do ato posterior (não nos encontrando em nenhum caso de condicionalismo plasmados no artigo 167º do CPA), nunca permitiriam a subsistência do primeiro sobre o segundo. A Administração não cumpre o prazo para a resposta, mas mune-se do cumprimento dos prazos de anulação, ou, nesta segunda hipótese, da falta de impugnação da decisão nos moldes previstos pela lei para fazer valer a sua vontade.

Ainda mais, no que toca à invocação da inconstitucionalidade do Despacho por violação do princípio do acesso à justiça, esta não tem, na minha opinião, qualquer fundamento. Isto porque é a própria lei que define critérios objetivos reguladores do acesso aos apoios judiciários, de forma a acautelar, e bem, situações de carência económica que possam geral desigualdades no acesso à justiça. Assim, apenas o requerente que preencha esses determinados requisitos objetivos terá direito ao apoio judiciário, de modo a que o seu acesso ao direito e aos Tribunais não fique prejudicado. Não havendo preenchimento dos requisitos por parte da Recorrente, não há base legal que justifique a atribuição de apoio judiciário ao mesmo, e decorre mesmo do princípio da legalidade que a Administração deve nortear a sua atuação  de acordo com o estabelecido nas leis habilitantes, estas que representam já a vontade dos cidadãos, expressa democraticamente no Parlamento.

Para terminar, importa sublinhar que se a Administração Pública está inevitavelmente sujeita a um conjunto alargado de princípios vinculantes, formalidades procedimentais e valores do ordenamento jurídico em geral, está também munida de um conjunto de mecanismos de superação de ilegalidades ou mesmo faltas de mérito. Se é claro que há uma lei que determina a formulação de deferimento tácito perante um silêncio durante 30 dias por parte da Administração, também me parece irrefutável que a Administração, cumprindo os prazos definidos, anule deferimentos tácitos contaminados com ilegalidades, tal como se afigurava. E se é verdadeiro que o direito de acesso à justiça é um direito fundamental do Estado de Direito, também é axiomático que a atribuição de apoio judiciário está pensada, e bem, para quem dele efetivamente precisa, à luz de critérios objetivos democraticamnete aferidos.

Bibliografia:

• AMARAL, Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, Almedina, 2015.
• AMARAL, Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª edição, Almedina, 2016.
• CANOTILHO, J.J. Gomes e MOREIRA, Vital, “Constituição da República Portuguesa Anotada” Vol. I, Coimbra Editora, 2010.
• OTERO, Paulo, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina, reimpressão, 2016.
• Apontamentos das aulas plenárias de Direito Administrativo II do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, 2020. 
• Sumários desenvolvidos das aulas teóricas de Direito Administrativo II do Professor Doutor Paulo Otero, 2018. 
• Tese de Mestrado de Maria Solana Goncalves, “Efeitos jurídicos do deferimento tácito no ato e no procedimento”, Faculdade de Direito da Universidade do Porto, julho de 2013. 

Carolina Lopes Mendes

nº61179 (2ºB, subturma 12)