Análise do Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo Processo nº 01275/05 de 26/04/2006
Processo nº 01275/05
Data: 26/04/2006
1. Descrição do caso
em juízo
O presente
acórdão visa fornecer uma decisão elaborada em função da sentença proferida
pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que negou provimento ao
recurso contencioso de anulação, interposto pelo Presidente Substituto da
Câmara Municipal de Almada, rececionado pelos recorrentes, proprietários e
legítimos possuidores do prédio urbano localizado na Costa da Caparica, que,
perante o pedido de legalização da realização de obras num dos pisos do seu prédio,
sofreu indeferimento por motivos de contrariedade ao RGEU[1],
bem como, da ausência de qualquer licença para a sua realização.
2.
Alegações
e Contra-alegações
2.1.
Recorrentes
Os
recorrentes, perante a ordem de demolição do primeiro andar sobre a garagem presente
no logradouro da sua propriedade, interpuseram um recurso de anulação, acompanhado
de determinadas conclusões infra
mencionadas.
Primeiramente,
é enfatizada a violação do disposto dos artigos 511º e 671º do CPC, bem como, do
artigo 368º do CC, resultante da não consideração dos “documentos
juntos a fls. 12, 12v., 13 e 15 dos autos, que não foram impugnados pelos
recorridos públicos e particulares.” Adicionalmente, não teria sido descortinada a totalidade de
documentos anexos ao processo instrutor que pressupunha a ordem de demolição
que teria sido impugnada na sequência de um requerimento apresentado pela
interessada, que “invocava uma inexistente servidão de vistas.”
Segundamente,
ter-se-ia incorrido no desrespeito pelos princípios da colaboração e
participação da Administração com os particulares, violando os artigos 55º nº1,
100º, 105º do CPA e o artigo 58º nº 3 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de
Novembro.
·
Violação do artigo 55º nº1 CPA
Com efeito, relativamente
à fundamentação da violação do artigo 55º nº1 do CPA, esta é concretizada
através da demonstração de que o artigo em apreço encontrar-se-ia em vigor ao
tempo da data da prolação do ato (1994.04.16), tendo em consideração que o
diploma fora aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, e que, por
conseguinte, subjugar-se-ia à sua aplicação.
·
Violação dos artigos 100º e 105º CPA
Os
proprietários do prédio urbano nunca teriam sido devidamente notificados para
se pronunciar sobre os elementos atinentes ao processo instrutor, pelo que, foi
rejeitada a possibilidade de adoção de uma solução distinta da demolição.
Ademais, verificou-se uma ausência das prescrições impostas pelo artigo 105º do
CPA, aquando da elaboração do relatório final do instrutor, ao padecerem do
preenchimento dos requisitos da dispensa da audiência dos recorrentes. Com
efeito, encontrar-se-iam patentes determinadas circunstâncias que levariam a
esta mesma dispensa, sustentada por razões de urgência devido a “interesses
públicos ou privados que se encontrariam lesados.”
·
Violação do artigo 58º nº 3 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de
Novembro
Ora, nos
termos deste último artigo, é enfatizado que, embora os recorrentes tenham iniciado
os procedimentos do licenciamento das obras, não foi da sua autoria qualquer
intervenção no procedimento de demolição, de acordo com o qual teria sido
praticado o ato em análise.
Posteriormente, os recorrentes
sublinham ainda que, a sentença recorrida enferma de erros de julgamento,
acarretando a violação do artigo 268º nº 3 da CRP e artigos 124º e 125º do CPA.
Efetivamente, o ato careceria de uma devida fundamentação dos elementos
concretos das obras, bem como, os elementos normativos que gerariam a inviabilização
da atribuição do licenciamento. Assim sendo, essa justificação nunca teria sido
concedida.
Finalmente e,
atendendo à regra geral concernente à matéria de aprovação de projetos e
licenciamento de obras, o regime cismaria a interpretação da inexistência de
decisão adveniente da Administração, como deferimento tácito. Consequentemente,
“estabelece-se
excecionalmente o regime de indeferimento tácito apenas quando o processo de
licenciamento não esteja instruído com os pareceres, autorizações ou aprovações
exigidas por lei.”[2] Desta forma,
o decreto-lei em apreço não consagraria qualquer exclusão de obras já
executadas, pelo que e, mediante o princípio da legalidade[3],
o intérprete, ao proceder à subsunção desta ocorrência na esfera da
excecionalidade, incorreria numa transposição do âmbito das suas competências. Posto
isto, avulta ainda a usurpação de poderes e violação de caso julgado, de acordo
com os artigos 205º, 208º da CRP e 133º nº 2 alínea a), b) e h) do CPA, devido
à inexistência de qualquer ponderação dos interesses dos recorrentes aquando do
proferimento da decisão.
2.2. Tribunal Administrativo de Círculo
de Lisboa
Este Tribunal
negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelos
recorrentes, sustentado nas seguintes premissas.
No entender
desta instância, não se teria verificado qualquer obrigação de notificação do
início do procedimento, em resultado do desencadeamento deste ter sido
despoletado pelos próprios agravantes e que, à data da apresentação desses
requerimentos, tal obrigação não se encontrava vigente, para além de se
subsumir ao âmbito de aplicação dos artigos 149º e 152º do CPA, que ditam
somente a “notificação da execução”. Ora, a decisão de demolição “assume a natureza de ato-resultado”, encontrando-se
subjugada ao regime do artigo 67º do RGEU, o qual concede a dispensa de audição
prévia, não sendo suscetível de alteração do seu sentido, conformemente o
entendido pela jurisprudência. Por conseguinte, não se encontrando vinculado a
esse encargo, “ a invocação da urgência para a sua dispensa assume a natureza de
fundamentação não exigível”, culminando na manutenção da validade da decisão proferida,
mediante o abarcamento do conteúdo do princípio do aproveitamento dos atos,
presente no decurso de todo o procedimento administrativo. Por fim, o
deferimento tácito alegado pelos recorrentes seria insuscetível de sobrelevar porque
constitui condição necessária de eficácia a apresentação dos elementos exigidos
pelo diploma a fim de apurar o ónus de prova, os quais não foram
disponibilizados ao tribunal, improcedendo este mecanismo. Denote-se que, é
salvaguardada a hipótese de, caso o regime do deferimento tácito se encontrasse
viável para aplicação no caso em apreço, este teria caducado devido à ausência
de requisição, por parte dos recorrentes, da emissão atempada do “alvará-título
desse licenciamento, de acordo com o artigo 20º do Decreto- Lei nº 445/91, de
20 de Novembro.”
3.
Decisão
do Supremo Tribunal Administrativo (STA)
Atentas as alegações elaboradas
por ambas as partes, o tribunal procedeu à sua análise, fundamentação e
explicitação, processo o qual se findou com a emissão da sua decisão.
a)
Violação
do artigo 511º do CPC
Por um lado,
perante o entendimento demonstrado pelos recorrentes, em que o Tribunal de
Círculo de Lisboa desconsiderara os documentos juntos a fls.12,12v,13 e 15 dos
autos que não foram impugnados, encontra-se demonstrado que, não foram dados
como comprovados os factos atinentes aos documentos em questão. No entanto, os
agravantes não procederam à explicitação dos elementos que consideravam
incorretamente julgados, nem aqueles que se deveriam dar efetivamente, como
comprovados, o que, consequentemente, acarretaria o incumprimento do artigo
690-A nº1 do CPC, patenteando-se a rejeição do recurso. Por outro lado, verificou-se
um intervalo espácio-temporal aquando da impugnação da ordem de demolição e a refutada
legalização das obras, pelo que, essa sequência temporal de factos constituiria
primordialmente, o sustento da interpretação do ato impugnado, ao canalizar a
compreensão e o alcance deste, devendo-se, por conseguinte, “dar razão
ao recorrente e modificar a matéria de facto, de forma a dar como provada a
existência e o conteúdo da informação.” Ademais, os esclarecimentos cedidos concernentes aos Serviços das
obras em causa, não seriam suscetíveis de legalização, não frustrando a sua
demolição.
b)
Violação
do disposto nos artigos 268º nº3 da CRP e 58º do Dec. Lei 445/91, de 20 de
Novembro e 124º e 125º do CPA
Os recorrentes
consideraram que a decisão padeceu de fundamentação dos elementos justificativos
da improcedência da concessão do licenciamento em causa. No entanto, como
resultado da presença de obras sem licença, bem como, da pré-existência de
despachos consolidados na ordem jurídica concernentes a matéria de falta de
impugnação e, uma vez classificadas as obras como ilegalizáveis,
encontrar-se-iam preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 58º do
Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, pelo que a crítica apresentada não
procederia. Com efeito, os agravantes enfatizaram que se teria verificado uma
omissão das regras do RGEU que implicavam a ilegalização das obras. Contudo, já
se revelaria uma consciência sedimentada de que essa possibilidade se
encontrava vedada a atos análogos ao verificado em apreço, não necessitando,
por isso, de nova fundamentação. Desta forma, o ato “não foi
tempestivamente impugnado”, compreendendo-se um quadro legal em que a “obra era
ilegal e ilegalizável.”
c)
Violação
de um ato de deferimento tácito constitutivo de direitos
O tribunal
entendeu que a alegação do deferimento tácito revelava uma insuficiente
razoabilidade e sentido. Ora, tal deveu-se à expectativa dos recorrentes da
atribuição, ao ato por eles realizado, de uma natureza revogatória correlativa
a um ato constitutivo de direitos. Contudo, o pedido de legalização não fora
submetido atempadamente, pelo que, “o ato revogatório nunca poderia ser
anterior ao ato revogado.”
d)
Violação
do caso julgado, os direitos dos recorrentes e os artigos 57º e 58º Dec. Lei
445/91, de 20 de Novembro
No que
concerne ao argumento da usurpação do poder, tal não é verificável, porque a
sustentação do ato impugnado, ao se sedimentar em regras de direito público, demonstrar-se-ia
circunscrita à esfera de atuação do Presidente da Câmara em matéria
urbanística. Com efeito, os particulares encontrar-se-iam sobre uma aparente
titularidade de determinados direitos que, na realidade, não disporiam, não
lhes sendo concedida qualquer licença do projeto que finalisticamente
pretendiam operar, nem legalizaria essas mesmas obras.
e)
Violação
dos princípios da colaboração da Administração com os particulares e da
participação e aproveitamento do ato
A
problemática operada encontra-se nesta alegação, na qual os agravantes denotam a
violação, de acordo com o artigo 51º do CPA, da obrigação de notificação dos
interessados, bem como do dever de audiência. Por um lado, atendendo a que a
ordem de demolição surgiu “na sequência de uma ação intentada contra a
Câmara Municipal de Almada pelos interessados particulares”, foi
considerado que esta não careceria de envio de notificação, em resultado da
existência de dois indeferimentos das obras ilegais, nos quais se encontrava
inabalavelmente constrita a insusceptibilidade de legalização destas. Desta
forma, “não haveria de dar conhecimento de um novo procedimento, porque
não houve um novo procedimento.” Contrariamente, foi concedido pelo Tribunal um juízo conforme o
alegado pelos recorrentes referentemente à dispensa de audiência. Na verdade, estes
não foram ouvidos antes do proferimento do despacho e, mediante o artigo 58º nº3
do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, “
a ordem de demolição e ou de reposição a que se referem os números anteriores é
antecedida de audição do interessado.” Consequentemente, não se verificou uma observância deste artigo. Ademais,
as razões de urgência invocadas são inválidas, pois “ não
faria qualquer sentido invocar urgência quando decorreram vários anos, sem que
a situação de facto se tivesse modificado." Porém, o tribunal ressalva que,
mesmo na circunstância de terem sido cumpridos os pressupostos do artigo em
apreço, os argumentos que poderiam ter sido alvo de debate nessa audição, não
seriam impactantes de forma a suscitar uma modificação da sentença proferida
por aquele Tribunal.
Decerto que, a
aplicação do artigo 9º nº 2 do CPA, viabilizaria o pedido de reapreciação da situação,
mas que, no entanto, tal mecanismo não implicaria a emissão de uma decisão
diversa da previamente proferida.
Em suma, os
demais “vícios imputados ao ato, foram apreciados na sentença recorrida e
reapreciados no presente recurso, concluindo-se pela sua inexistência.”
4.
Matérias
relevantes para o caso
·
Deferimento tácito- O deferimento
tácito constitui uma figura que, até ao ano de 2004, visava dar resposta à
inércia e inação da Administração, transfigurando-se na seguinte solução: decorrido
o prazo para obtenção de uma resposta fornecida pela Administração ao
particular em questão, a lei impunha a classificação desse pedido como
indeferido. Contudo, com a introdução do novo diploma do CPA, esta figura
desapareceu, pressupondo-se o recurso à tutela administrativa e jurisdicional.
Desta forma, o deferimento tácito poderia ocorrer única e exclusivamente nos
casos expressamente previstos pela lei ou regulamento.[4]
Ora, segundo o Senhor Professor Freitas
do Amaral, para a prossecução de aplicação deste regime, impõe-se o
preenchimento dos seguintes requisitos: existência da iniciativa de um
interessado que solicita a pronúncia da Administração Pública concernente à sua
pretensão, mediante um ato administrativo (1); Competência legal[5] do órgão ao
qual foi emitido o pedido, encontrando-se habilitado à execução do deferimento
tácito (2); Existência de um dever legal de decisão, em função do pedido
efetuado pelo particular (3); decurso do prazo legal[6],
durante o qual inexistiu uma decisão expressa (4); Valorização do silêncio da
Administração como deferimento tácito, através da letra da lei ou dos
pressupostos regulamentares (5);
Denote-se que se verifica uma
incerteza aquando da aplicação deste regime, devido à divergência doutrinária
verificada quanto ao acesso dos meios de tutela administrativa pelo interessado,
aquando da presença simultânea de um deferimento tácito. Assim sendo, o Senhor Professor Vasco Pereira da Silva
defende que a figura em apreço não se encontra adstrita à formação de um ato
administrativo. Contrariamente, o Senhor Professor João Tiago Silveira sustenta que, ao se verificar o deferimento
tácito, prossupor-se-ia a existência do ato: os seus efeitos encontrar-se-iam
previamente produzidos dentro da circunscrição da esfera do interessado, pelo
que, este regime forneceria uma solução célere e plena. Por fim, o Senhor Professor Marcelo Rebelo de Sousa
enfatiza que o particular interessado poderia proceder à emissão de um pedido
de condenação da Administração por omissão do ato administrativo.
·
Audiência dos interessados- constitui um mecanismo cujo fim primordial se concentra na
participação dos cidadãos no processo decisional da Administração. Com efeito, a
audiência dos interessados procede a fase de instrução e antecede a fase de
decisão final, constituindo, de acordo com o entendimento do Senhor Professor Marcelo Rebelo de Sousa,
uma formalidade essencial. Além disso, o Senhor
Professor Vasco Pereira da Silva sublinha que tal direito avém diretamente
da Constituição, nos termos do artigo 267º nº 4. Ora, a violação do direito de
audiência prévia acarreta determinadas consequências. Com efeito, ambos os
professores citados, bem como o Senhor
Professor Sérvulo Correia, enfatizam que, caso a Administração incorra no
desrespeito deste dever e não proceda à realização de audiência dos
interessados, a sua decisão culminará na nulidade desta.[7] Contrariamente,
o Senhor Professor Freitas do Amaral,
sustenta que a audiência dos interessados não se reflete como um dever
fundamental, pelo que, caso haja o seu desrespeito, não seria aplicável o
regime da nulidade, mas sim, o da anulabilidade.[8]
·
Fundamentação da decisão- o dever de
fundamentação encontra-se consagrado no artigo 152º do CPA, pelo que, a
efetivação de qualquer ato administrativo que se demonstre desfavorável ao
particular ou represente um desvio do resultado expectável por este, deverá ser
acompanhada de devida justificação. Efetivamente, para o Senhor Professor Sérvulo Correia tal como o Senhor Professor Vieira de
Andrade, este dever constituir-se-ia como um dever fundamental.
Adicionalmente, de acordo com o Senhor Professor Freitas do Amaral
existem três requisitos para o preenchimento deste dever[9]: a
expressividade na fundamentação, ou seja, esta deve ser realizada de um modo
explícito, atento o contexto do próprio ato (1); É solicitada, adicionalmente,
a presença de uma descrição e nomeação dos fundamentos de facto e de direito da
decisão (2) Denote-se que, neste requisito, o professor ressalva a situação de
se poder tratar de uma exposição sucinta, desde que fosse realizada uma alusão
aos factos relevantes; Por fim, a fundamentação tem de ser clara, coerente e
completa (3);
5.
Tomada
de Posição
De
forma a finalizar esta análise, é imprescindível denotar certos preceitos.
Efetivamente,
os recorrentes, por requerimento registado a 14.3.86, solicitaram a aprovação
das alterações e legalização das obras que foram efetuadas no seu prédio,
localizado na Costa da Caparica. Com efeito, tal requerimento foi indeferido,
em consequência da contrariedade ao disposto do RGEU demonstrada pela “ ocupação
de um anexo em dois pisos”, sendo, para o efeito, enviada uma notificação. Posteriormente, a
23.3.87, o recorrente solicitou, novamente, a legalização do piso num anexo do
prédio, recurso esse que sofreu indeferimento por parte do Presidente
Substituto da Câmara Municipal de Almada, sendo declarada a demolição dessa
construção. Com efeito, foi verificada a dispensa de audiência prévia “por
razões de urgência relacionadas com o processo judicial.” Assim sendo,
os recorrentes insurgem-se contra a sentença proferida, pelo que, alegaram
primeiramente que teriam sido violados os princípios da colaboração da
administração com os particulares, o artigo 511º CPC, bem como, o disposto nos
artigos 268º nº 3 CRP e o artigo 58º Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro. Ora, neste
brocardo, relevam as alegações dos recorrentes. Ademais, resultante da emissão
de despachos anteriormente consolidados de cariz análogo ao ato administrativo
em apreço, considerar-se-ia inviabilizada a necessidade de fundamentação deste,
concordando-se com o parecer do tribunal. Com efeito, a aparente violação dos
direitos dos recorrentes, bem como dos artigos 57º e 58º do Decreto-Lei nº 441/95,
de 20 de Novembro, encontrar-se-ia saturada de incoerência, visto que o
alicerce justificativo deste ato são normas de cariz público que se localizam
no âmbito das prerrogativas do Presidente da Câmara, encontrando-se competente
para tal finalidade.
Ora,
o ponto nevrálgico desta contenda surge no alegado desrespeito pelo dever de
audiência que, de facto, foi violado. Na verdade, o tribunal poderia ter “recusado
relevância invalidante” do ato de audiência somente na verificação de circunstâncias que corroborassem
uma inteligibilidade da inexistência de quaisquer outros possíveis desfechos para
o seu resultado, independentemente das vicissitudes observadas ao longo do
processo. Desta forma, de acordo com a matéria de direito, o incumprimento do
dever de audiência pode conduzir à “ degradação ou descaracterização do vício
de duas formas distintas:” 1) poder-se-ia proceder à dispensa da audiência
perante o preenchimento dos requisitos, somente na medida em que estes se
subsumissem a um dos casos de dispensa de audiência, previstos na letra da lei;
ou 2) aquando do exercício de um poder estritamente vinculado, não relevaria o
direito de audição da decisão final, após a consolidação de atos semelhantes ao
em apreço, que teriam sido declarados como ilegais e, portanto, as obras
encontrar-se-iam compelidas a demolição.
Desta
forma, conclusivamente, foi efetivamente violado o dever de audiência,
acompanhado da ilegitimidade da invocação das alegadas “razões de urgência”,
mas que, porém, tal violação não acarretaria qualquer repercussão na sentença
emitida.
Bibliografia
- AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Manual
de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016
- AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Manual
de Direito Administrativo, Volume II, 3ª edição, Almedina, 2016
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, Em
busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996
- REBELO DE SOUSA, MARCELO, SALGADO DE MATOS, ANDRÉ, Direito
Administrativo Geral, Tomo III, 1ªEdição, Publicações Dom Quixote, 2007;
Trabalho
realizado por Sara Simões, nº 60827
Turma
B, subturma 12
[2] Artigo 61º do DL 445/91, de
21 de Novembro
[5] Artigos 13º nº1 CPA e 41º
nº1, os quais pressupõem que a Administração possui o dever de se pronunciar
apenas sobre assuntos da sua competência e, caso um órgão haja recebido um ato
externo á sua esfera de atuação, encontra-se encarregue de proceder ao envio ao
órgão competente para tal;
[6] Decurso do prazo legal e a
sua contagem, de acordo com o artigo 128º do CPA; De acordo com o entendimento
do Senhor Professor Freitas do Amaral, deve ser contado à luz do artigo 87º do
CPA.
[7] Artigo 161º nº 2 alínea d)
CPA.
[8] Artigo 172º CPA
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