Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo 0122/14.0BEFUN, Joana Gomes

O acórdão em análise é referente à matéria dos contratos públicos, estes são realizados pois muitas vezes a administração para alcançar a prossecução de fins do interesse público procura a colaboração dos particulares e também porque a elevada complexidade da Administração o exige, sendo que para a utilização do contrato administrativo, nos termos do art. 278º do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), não é exigida uma lei habilitante e a mesma ideia encontra-se presente no número 3 do artigo 200º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA).

No número 1 do artigo 200 CPA é percetível que existem dois tipos diferentes de contratos: atividades de gestão privada utiliza-se, como o professor Diogo Freitas do Amaral menciona na sua obra, um contrato civil, trabalho ou comercial estabelecendo-se relações jurídicas de direito privado, por outro lado estivermos no âmbito de gestão pública utilizar-se-á o contrato administrativo e portanto, nas palavras do professor Freitas do Amaral “contrato administrativo não é sinónimo de qualquer contrato celebrado pela Administração Pública com outrem: só é contrato administrativo o contrato que tiver um regime jurídico traçado pelo Direito Administrativo”.

O centro da questão nesta análise é a duração estabelecida para esses mesmos contratos, nomeadamente os contratos de concessão de obras públicas e serviços que têm a duração supletiva de 30 anos enquanto os contratos de locação e aquisição de bens móveis se encontra estipulado um prazo máximo de 3 anos e uma vez ultrapassado esse prazo será exigida uma fundamentação de forma a explicar a necessidade de um prazo superior.

Neste caso, a Região Autónoma da Madeira interpôs recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo que tinha julgado procedente a ação naquela foi demandada pela então recorrida solicitando que fosse determinada a ilegalidade das cláusulas 5/1 e 23 ambas pertencentes ao Caderno de Encargos e a anulação do concurso público.

A recorrente, neste caso Região Autónoma da Madeira (doravante RAM) considera que ao dado o elevado valor do contrato (4.326.272 euros) a decisão a ser proferida é de extrema relevância dado que se trata da rede de comunicações privativa do Governo Regional e da própria atividade da administração pública regional e consequentemente a sua eficiência.

Quanto à exigência de quando é necessário estipular um prazo superior a 3 anos nos contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou serviços encontra-se previsto no art. 48º e no art. 440º ambos do CCP sendo necessário, como já foi referido, uma fundamentação para tal necessidade. A recorrente considera que esta é uma questão, entre as outras suscitadas no mesmo acórdão nomeadamente a invalidade consequente de atos procedimentais inválidos prevista no art. 283º e o afastamento do efeito anulatório que se encontra no art. 283/4, que possui uma elevada relevância no âmbito da contratação pública e que poderá repetir-se frequentemente acabando por justificar a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, de forma a fixar orientações. 

Afirma ainda a recorrente que o tribunal a quo ao ignorar elementos fulcrais como o impacto da anulação e o contrato ter sido celebrado há mais de 5 anos, acabou por cometer erros na decisão proferida e assim exige-se o recurso.

Importante referir, que de acordo com o art. 440/1 do CCP a administração possui uma margem de decisão quanto à necessidade de um prazo contratual que ultrapasse os 3 anos tendo em conta, entre outros aspetos, as prestações a realizar.

Já a contraparte começa por afirmar que não se encontram preenchidos nenhum dos requisitos apresentados no art. 150 Código Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) que permitem o recurso de revista, mencionando também que a recorrente apenas menciona a relevância do contrato para si própria o cerno da questão, a validade do prazo de 20 anos para a execução do contrato dadas as circunstancias do caso, não apresenta relevância social e a própria recorrente não apresenta nada de novo que pudesse vir a alterar as decisões anteriores. Ainda que viéssemos a admitir a revista excecional considera que deverá manter-se o que outrora fora decidido pois o acórdão não possui qualquer erro de julgamento devido a violação do principio da separação de poderes pois o tribunal limitou-se a analisar a fundamentação disponível e julgou que seria esta teria sido insuficiente levando consequentemente à ilegalidade do prazo fixado o que acabará por afetar o conteúdo essencial do contrato ficando este corroído pelo vício que o antecedeu não podendo ser afastado o previsto no art. 283/4 face ao efeito anulatório considerando assim improcedentes estes erros mencionados pela recorrente.

Apresentados os argumentos de ambas as partes passemos então à decisão propriamente dita do Supremo Tribunal Administrativo.

Começa por admitir o recurso de revista ao abrigo do art. 150º/6 do CPTA. Após a análise de diversas normas do CCP (arts. 48º, 410º, 432º, 440º e 451º) e apesar de não existir nenhuma norma que proíba a celebração de contratos por um período indeterminado, a verdade é que a temporalidade acaba por se impor devido a questões como a concorrência e prossecução de interesse público. O prazo máximo depende bastante do contrato, enquanto a concessão de obras públicas e serviços possui uma direção supletiva estabelecida nos 30 anos, a locação e aquisição de bens e serviços encontra-se prevista para um máximo de 3 anos. Uma extensão deste último prazo só será admissível quando tal se demonstrar necessário tendo em consideração a prestação prevista no contrato devendo esta ser fundamentada e se tal não acontecer exige-se que seja realizado um novo concurso. O STA considerou ser esta uma “exigência de fundamentação acrescida e reforçada” para demonstrar a necessidade de prolongar o prazo de 3 anos acabando ambas as instâncias por considerar que o prazo de 20 anos não se encontrava devidamente fundamentada.

Um prazo superior a 3 anos figura-se inconveniente pois acaba por prejudicar outras empresas que estejam ligadas à mesma área de fornecerem elas próprias aqueles bens ou serviços se o contrato possuir um prazo demasiado longo.

O STA veio a considerar que o concurso lançado pela Região Autónoma da Madeira tinha como objetivo o estabelecimento de uma rede eletrónica para o Governo Regional tratando-se, portanto de uma aquisição de serviços que se encontra regulada nos arts. 450º a 454º do CCP e o restante enquadra-se num contrato de aquisição de bens móveis (arts. 437º a 449º CCP) concluímos então que é um contrato de natureza mista apesar desta classificação em nada alterar o regime da fixação de prazos, aplicando-se igualmente os arts. 48º e 440º do CCP.

A averiguação do cumprimento de fundamentação não se trata de avaliar o mérito da oportunidade, mas sim o cumprimento objetivo apreciando a congruência e racionalidade dessa mesma fundamentação.

Para a fundamentação entre outros aspetos foram referidos: a opção da fibra ótica foi a selecionada por não exigir um investimento novamente em infraestruturas, a sua durabilidade é superior a 20 anos, é exigido um elevado investimento ao inicio mas que não voltará a ser efetuado num curto/médio prazo, as infraestruturas exigem serviços de manutenção dos quais não se poderá prescindir. Assim, o STA veio a considerar que a duração de 20 anos do contrato público não só estava objetivamente fundamentada como esta seria congruente, racional e convincente, não sendo violados princípios de concorrência, prossecução do interesse público, transparência ou proporcionalidade.

Dito isto, conclui-se que o prazo se encontrava fundamentado corretamente eliminando a possibilidade de violação de princípios e, portanto, será revogado o julgamento realizado pelo tribunal de apelação deixando de existir utilidade na análise do erro de julgamento invocado.

Obras utilizadas:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Vol. II, 4ª Ed., Almedina, 2018

Joana Luísa Vilão Gomes, Nº 60954, Subturma 12