Análise Acórdão - Mariana Gouveia

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 4 de outubro de 2007, Processo 00700/04.6BEBRG

1.       1- Sumário do Acórdão

J… e mulher F…, residentes na Quinta…, Vila Nova de Famalicão, inconformados com a sentença do TAF de Braga, datada a 30 de janeiro de 2006, recorreram para o TCAN, provando os seguintes factos a sentença recorrida:

a)       Os autores são donos e legítimos possuidores de um prédio urbano, de cave, rés-do-chão e sótão, com garagem e quintal com área de 1.700 m, no qual foi construída uma piscina, situada no lugar de Rua Quinta do Penedo, nº122, freguesia de Calendário, concelho e comarca de Vila Nova de Famalicão, inscrito na matriz urbana sob o artigo 2542, e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 570/090191, que constitui a sua morada de família e, por isso, onde comem, dormem e têm centrada a sua economia doméstica e do seu agregado familiar, composto pelo casal e dois filhos;

b)      Em 14/02/02, o Autor marido requereu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, licença de ampliação do muro de vedação, na sua parte sul, para a altura de 5 m, em virtude de, desse lado, estarem a ser construídas moradias em banda contínua que, pela sua proximidade e altura, devassam o prédio dos Autores, retirando-lhe privacidade e pondo em causa a sua segurança e bem-estar;

c)       Datada de 11/02/04, os Autores apresentaram resposta acerca da ordem de demolição do muro, justificando a recorrente que, à semelhança do que anteriormente já havia referido, a altura do muro de 5 m garante a privacidade e bem-estar da habitação dos requerentes, impedindo a devassa do edifício e respetivo logradouro pelas recentes construções vizinhas que se encontram implementadas a 5 m do muro de vedação e com altura de 10 m a contar do solo;

d)      O TAF de Braga entende que a altura dominante dos muros vizinhos existentes na envolvente não ultrapassa 2 m acima do solo, pelo que desta forma, entende que a altura do muro do requerente (5 m), acarreta manifestamente um prejuízo para a estética da povoação e beleza da paisagem para além de ser uma obra desadequada do ambiente urbano onde se insere;

e)      O TAF refere, ainda, que um muro de vedação com altura de 2 m, nestas condições, já garante, em certa parte, a segurança da habitação dos requerentes, uma vez que o muro em questão, faz a divisão entre o logradouro da habitação dos mesmos e o logradouro dos terrenos das construções vizinhas;

f)        No que se refere aos restantes direitos invocados pelos requerentes, entende que os mesmos podem ser salvaguardados através de uma outra solução urbanística que salvaguarda simultaneamente os direitos dos requerentes e os factos de estética e beleza da paisagem e o ambiente urbano onde se insere, sugerindo-se, assim, o revestimento arbóreo com um porte adequado próximo do muro de vedação.

g)       Pelo supra exposto, o Tribunal entende que se mantenha na íntegra o teor da informação técnica com despacho de 05/02/04, informando desde já os recorrentes que, após a presente informação técnica lhes ser comunicada, deverão dar inicio à demolição da parte do muro que não é suscetível de ser legalizado, devendo a obra de demolição estar concluída no prazo de 30 dias.

2- Argumentos dos recorrentes:

a)      Invocam erro de julgamento da sentença ao não qualificar de erro grosseiro a apreciação constante do despacho impugnado no sentido de que, a altura do muro de 5 m acarreta manifestamente um prejuízo para a estética da povoação e beleza da paisagem e que é uma obra desadequada do ambiente urbano em que se insere:

- A questão coloca-se no domínio de conceitos indeterminados, sendo que a jurisprudência do STA tem considerado, por exemplo que o artº 63º, nº1, d) do DL 445/91, de 20.NOV, quando se reporta à estética das povoações, à inserção no ambiente urbano e à beleza da paisagem, a Administração não goza de um poder discricionário, mas vinculado, sem prejuízo de uma margem de livre apreciação, pela entidade licenciadora, na integração dos referidos conceitos indeterminados, através da realização de juízos de mérito que o Tribunal só poderá sindicar em caso de erro manifesto ou de uso de um critério claramente inadequado;

- Neste caso concreto, não se tendo provado que a altura do muro com 5 m, acarreta manifestamente um prejuízo para a estética da povoação e beleza da paisagem e que é uma obra desadequada do ambiente urbano onde se insere, a apreciação da entidade competente enferma de erro grosseiro e manifesto;

- Aliás, a parte da sentença recorrida, quando diz que um muro de 5 m “destoa necessariamente de um conjunto em que todos os outros não ultrapassam os 2 metros de altura”, além de ser vaga e meramente conclusiva, não tem qualquer apoio na realidade existente;

- Por último, quando a sentença refere que um muro de 2 m não é facilmente transponível, não corresponde à realidade de facto existente, dado que do lado exterior só restaria a altura de 1 m, o que, como facto notório, é facilmente transponível.

b)      Invocam erro de julgamento da sentença na apreciação do imputado vício de violação de lei ao despacho impugnado, por violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, como sejam o direito à segurança, o direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar e o direito ao sossego, consagrados na CRP:

- O impugnado despacho violou o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, consagrado no artigo 266º, nº1 da Lei Fundamental, nomeadamente, o direito à segurança, o direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar, o direito ao sossego, consagrados nos artigos 26º, 27º, 65º e 67º CRP, que constituem emanação do direito de personalidade;

- Os direitos de personalidade são direitos absolutos, prevalecendo, por serem de espécie dominante, sobre os demais direitos, em caso de conflito;

- O despacho impugnado, embora possa ter como objetivo a prossecução do interesse público, não respeita simultaneamente os direitos subjectivos e os interesses legalmente protegidos dos recorrentes.

c)       Invocam erro de julgamento da sentença na apreciação do imputado vício de violação de lei ao despacho impugnado, por violação do princípio da proporcionalidade:

- Alegam, por último, os recorrentes que o despacho impugnado é violador do princípio da justiça, consagrado no artigo 266º/2 CRP, segundo o qual “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé”;

- Neste seguimento, referem ainda, que o despacho impugnado viola o princípio da proporcionalidade, nas vertentes da necessidade e do equilíbrio/razoabilidade, na medida em que sobrepõem aos interesses legalmente protegidos dos particulares, alegados valores estéticos da povoação e da paisagem, que estão ainda por demonstrar.

O co-Recorrido Município de V. N. Famalicão contra-alegou, tendo pugnado pela improcedência do recurso.
O Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia nesta instância no sentido da improcedência do recurso.

3- Fundamentos da decisão

Relativamente ao primeiro argumento invocado pelos recorrentes, os juízes da da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN, contra-alegam, referindo que as proposições contidas nas alíneas b) e c) do mesmo artigo 21º (da PI), inserem-se no domínio da discricionariedade técnica do réu, não tendo o tribunal competência para se pronunciar sobre a matéria, não constituindo pois, qualquer erro grosseiro ou evidente, sendo antes a manifestação de razoáveis preocupações de harmonização de paisagem. Neste sentido, reforça-se a ideia de que um muro de 5 m de altura, para demarcação de um prédio, destoa-se de um conjunto em que todos os outros não ultrapassam os 2 m, constituindo, pois, uma agressão da estética urbanística que deve ser evitada. Aliás, um muro de 2m, seguramente, à média da altura humana, não é facilmente transponível, não permitindo a devassa do interior do prédio.

Deste modo, a sugestão de revestimento arbóreo, é defensável e seguramente menos agressiva na paisagem do que o muro de 5 m.

Efetivamente, segundo a jurisprudência que cremos ser dominante, do STA, os preceitos que fazem apelo à conformidade dos licenciamentos com a estética das povoações inserem-se no exercício de poderes vinculados de Administração, constituindo, a sua violação, vício de violação de lei – Cfr. neste sentido o Ac. STA de 29.MAR.01, in Rec. nº 046939.

A Administração goza de uma margem de livre apreciação e valoração no que respeita à escolha e ponderação dos pressupostos com base nos quais avalia e decide sobre se os edifícios afetam a estética da povoação e beleza da paisagem, através do domínio da discricionariedade técnica, domínio no qual, como já foi mencionado, o controlo jurisdicional da atividade administrativa só é possível, em caso de erro grosseiro ou manifesto.

Como foi possível verificar, o muro em causa acarreta manifestamente um prejuízo para a estética da povoação e beleza da paisagem, sendo uma obra desadequada no ambiente urbano em que se insere, não decorrendo, pois, de poderes discricionários, mas antes, de poderes vinculados, em obediência da norma, contendo conceitos indeterminados.

Quanto ao segundo argumento impugnado pelos recorrentes, o presente Tribunal acolhe a jurisprudência do STA, defendendo a posição de que, por força de uma explícita sobreposição do princípio da igualdade (artº 13º da CRP) aos direitos atrás mencionados, está afastada a possibilidade do seu exercício servir de suporte para isentar, in casu, os Autores das obrigações ou deveres que são impostos à generalidade dos cidadãos, designadamente da observância das regras do ordenamento urbanístico.

Sobre esta matéria, a jurisprudência do STA vem defendendo a tese de que o exercício do direito constitucional da propriedade privada e suas decorrências como sejam o direito à habitação que preserve a intimidade privada, garantido pelos artºs 62º e 65º da CRP, não têm natureza de um direito absoluto, devendo, antes, sofrer as restrições necessárias para assegurar a satisfação de outros direitos ou interesses também constitucionalmente garantidos, como sejam o direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado, que o direito urbanístico visa salvaguardar.

O licenciamento municipal relativo à edificação de moradias e muros adjacentes visa garantir que os edifícios reúnam os requisitos necessários para satisfação das finalidades a que se destinam, não podendo o aqui Autor, por força do disposto nos normativos que consagram os direitos por ele invocados ter um estatuto privilegiado que lhe conferisse o direito de violar aquele regime, o qual, assenta na salvaguarda e na prossecução do interesse público, neste caso, o direito dos cidadãos em geral à qualidade de vida, a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado (art. 66º/1, CRP) e em condições de higiene e conforto que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar (art. 65º/1, CRP ), impondo-se, nesta linha de raciocínio, que a edificação, em geral, respeite a estética das povoações, a sua inserção no meio ambiente e a beleza das paisagens. Assim sendo, mediante a adoção alternativa à edificação do muro, nomeadamente, a implementação do revestimento arbóreo dotado de porte adequada junto ao muro de vedação, salvaguarda-se em simultâneo os direitos de personalidade invocados pelos recorrentes e os factos de estética e de beleza da paisagem na sua inserção urbanística. Nesta ótica, é possível invocar-se, quanto ao último argumento dos recorrentes, que a demolição do muro não se afigura como sendo uma medida desproporcionada, porquanto é a única que se revela como adequada em ordem a assegurar os direitos ambientais e a qualidade de vida que o Direito pretende garantir, não colocando em causa, de uma forma irremediável, o exercício do direito de propriedade privado.

Pelo exposto, os direitos invocados pelos recorrentes, não podem servir de suporte para a isenção das obrigações ou deveres que são impostos à generalidade dos cidadãos, designadamente, a observância das regras do ordenamento urbanístico e das que visam satisfazer interesses ambientais, incumbindo às autoridades administrativas providenciar no sentido da reposição do equilíbrio ambiental quando perturbado ou degradado, inclusivamente no âmbito do controle do licenciamento municipal de edifícios, que visa garantir que os edifícios ou frações reúnam os requisitos necessários para satisfação das finalidades a que se destinam. Assim, justifica-se a prolação do ato administrativo impugnado, sem que a sua prática configure violação do princípio da proporcionalidade.

Deste modo, em função de tudo quanto se deixa expendido, improcedem as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida.

4- Posição Adotada

Por tudo o que fora supra mencionado, a posição por mim seguida vai ao encontro da decisão do Tribunal Central Administrativo Norte.

A questão central que se coloca, quanto à sentença recorrida, subjaz à necessidade de se averiguar se a apreciação estética do muro edificado com a altura de 5 m, se situa no âmbito de poderes vinculados ou discricionários da Administração e, cabe primeiramente referir, que a ação administrativa deve ser coincidente com o licenciamento municipal relativo à edificação de moradas e muros adjacentes, inserindo-se pois, nos poderes vinculados da Administração, constituindo a sua violação uma infração à lei, tendo como pressuposto chave o princípio da legalidade. O professor FREITAS DO AMARAL refere que “Os órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos” estando, pois a Administração vinculada e subordinada a todo o bloco legal. Porém, a Administração goza de uma margem de livre apreciação quanto à verificação dos pressupostos relativos à afetação estética da beleza da paisagem, atuando, como foi já explanado, pelo que é normativamente permitido, isto é, a Administração é detentora de liberdade na apreciação de situações de facto que dizem respeito aos pressupostos das suas decisões.

Quanto à verificação do facto de, se o muro em causa afeta a estética da povoação e a beleza da paisagem, cumpre interpretar este conceito indeterminado, uma vez que estamos perante a avaliação de uma situação de facto de conteúdo e extensão incertos. Assim, cumpre aludir que a utilização de conceitos indeterminados decorra dos limites impostos pela função legislativa e que apenas seja sindicável pelo tribunal quando o particular demonstre que a Administração apreciou os conceitos indeterminados cometendo um erro manifesto de interpretação. Neste caso entende-se que os 5 m de altura do muro afetam, inequivocamente, a estética da povoação e beleza da paisagem, sendo por conseguinte, uma obra desadequada, uma vez que os muros dos restantes edifícios não ultrapassam os 2 m de altura, ou seja, seria incongruente com o princípio da igualdade permitir que os recorridos alterem a fisionomia da sua propriedade enquanto os vizinhos respeitam as regras do ordenamento urbanístico.

À Administração Pública cumpre a prossecução do interesse público, respeitando, simultaneamente, os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Porém, no caso em apreço, torna-se impreterível afirmar que o despacho impugnado, resolve a ratio da questão, através da solução mais idónea para o fim previsto, com a implementação do revestimento arbóreo, de modo a salvaguardar simultaneamente, quer os direitos de personalidade invocados pelos recorrentes quer a prossecução do interesse público, pois segundo o professor FREITAS DO AMARAL, é esta a ideia que retrata o fundamento axiológico do Direito Administrativo, prevista na “necessidade permanente de conciliar as exigências do interesse público com as garantias dos particulares”.

Por último, refiro que, relativamente ao princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7º CPA, é notório que a demolição do muro não se qualifica como desproporcionada, tal como invocam os recorrentes, pois os três requisitos cumulativos que incorporam este princípio encontram-se consagrados, uma vez que a medida tomada foi ajustada ao fim que se propõe atingir – reposição do equilíbrio ambiental – (adequação); sendo esta medida a que lesa em menor grau os direitos e interesses dos particulares – pois, adotando-se o revestimento arbóreo, quer os interesses e direitos dos requerentes ficam tutelados, quer a estética e beleza da paisagem e, por conseguinte, o interesse público – (necessidade); pretendendo-se que os benefícios sejam superiores aos custos com a adoção de tais medidas, implicando uma ponderação por parte da Administração (equilíbrio). Nas palavras do professor MARCELO REBELO DE SOUSA, o princípio da proporcionalidade “constitui o mais apurado parâmetro de controlo da atuação administrativa”, apenas sendo passível de ser sindicado pelo tribunal na estrita presença de um erro intolerável.

5 - Bibliografia

DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 3º Edição. Almedina, Coimbra, 2016;

SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André Salgado de, «Direito Administrativo Geral» - Tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», D. Quixote, Lisboa 3.ª edição, 2008.

http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f083a337982390a68025737000350580?OpenDocument

MARIANA PINHEIRO GOUVEIA, Nº60921, SUBTURMA 12