Acórdão TCAS
Processo: 2416/12.0BELBS
Data: 28/06/2018
Relator: Paulo Pereira Gouveia
DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO EXPRESSA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Da matéria de facto
A autor interpôs, no TAC de Lisboa, uma ação contra uma Universidade de Lisboa, procurando a anulação da deliberação feita pelo júri do concurso para provimento de um lugar de professor associado na área científica de Gestão, bem como a anulação do despacho da Reitoria, de homologação desta deliberação. O TAC absolveu o réu.
A autora vem agora, em sede de recurso de apelação, alegar que:
1. De acordo com o art.48º/2 ECDU (Estatuto da Carreira Docente Universitária) é exigido um relatório, por parte do júri, justificativo da sua decisão. Verifica-se a ausência de tal relatório justificativo, o que se traduz na preterição de uma formalidade essencial;
2. O direito de participação da recorrente na decisão final que lhe diz respeito é um direito constitucional (art.268º/1 CRP) que, com efeito, não lhe pode ser recusado;
3. De acordo com o art.38º EDCU, os concursos para professores associados destinam-se a “averiguar o mérito de obra científica dos candidatos, a sua capacidade de investigação e o valor da sua atividade pedagógica já desenvolvida”;
4. Nos parâmetros de avaliação não se encontra qualquer parâmetro relativo à capacidade de investigação, apenas em sede de outras atividades relevantes se alude a atividades de investigação, mas atribuindo-lhe um peso diminuto no computo total;
5. O art.52º/1 EDCU ao exigir que os votos individuais sejam fundamentados impõe que o júri do concurso indique o motivo que o levou a adotar aquele resultado e não outro percurso intelectual que seguiu até à decisão final. É uma exigência que decorre, para além do referido artigo 52º/1 EDCU, do artigo 268º/3 CRP e também dos 152º e 153º CPA
Da apreciação do recurso
[Apesar de outros erros serem apreciados quanto à decisão recorrida, na presente apreciação, para efeitos de comentário a este acórdão, focar-me-ei nos erros que importam para análise da matéria de dever de fundamentação]
Erro de julgamento relativamente à violação do artigo 48º/2 ECDU
De acordo com o artigo 48º/2 ECDU, sempre que um candidato for excluído, júri elaborará um relatório justificativo, que será assinado por todos os seus membros e de cujo teor se dará conhecimento ao candidato excluído.
Ao que se mostra como provado no presente acórdão, o júri só elaborou o relatório exigido após a audiência prévia exigida pelo artigo 121º CPA – no qual se pode ler que “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
Ora, de acordo com o Prof. Freitas do Amaral, dos princípios fundamentais do procedimento administrativo destacam-se, neste âmbito, dois:
o O direito de informação dos particulares – segundo este autor, para que a tutela jurisdicional seja efetiva contra ilegalidades administrativas, é preciso que haja frequentemente a possibilidade de os interessados terem acesso a informação constantes dos dossiês administrativos. O artigo 268º/1 CRP prevê que os cidadãos tenham o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles foram tomadas, quer isto dizer que o cidadão diretamente interessado pode, não só na resolução, como em todo o tempo do procedimento, ser informado sobre o estado do processo, é um direito deste.
o Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem – de acordo com o artigo 267º/5 CRP deve ser assegurado aos cidadãos, na formação das decisões ou deliberações que lhe dizem respeito, a sua participação. Este princípio está claramente expresso no artigo 12º CPA. Como afirma o Prof. Freitas do Amaral, este direito genérico pode assumir várias formas, sendo a mais importante o direito de audiência prévia dos interessados relativamente à tomada de qualquer decisão administrativa que lhes diga respeito, previsto no artigo 121º CPA.
Sob esta ótica, parece-nos, bem como afirma a decisão do presente recurso, que houve uma violação, por parte do júri, do direito de informação dos particulares quanto ao núcleo de deliberação, bem como do direito de audiência dos interessados: a autora não pôde estar informada do procedimento, nem foi informada do sentido provável da sua decisão, tendo-lhe sido retirada a possibilidade de se pronunciar sobre questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, nomeadamente a de não estarem a ser tidas em conta áreas do seu currículo de relevante interesse para a tomada de decisão, o que culminou com uma apreciação deficiente e levou à exclusão da autora do dito concurso, com base no erro.
A preterição de formalidades essenciais, como é a de audiência dos interessados, é uma ilegalidade formal, estando por isso o ato revestido de vício de forma, mais especificamente de vício procedimental por estarem em causa formalidades essenciais (que como afirma o Prof. Freitas do Amaral, não fazem parte do ato em si considerado, podem-lhe ser anteriores, contemporâneas ou posteriores). É causa de anulabilidade nos termos do artigo 163º/1 CPA, como bem decidiu o recurso.
Erro de julgamento relativamente à violação do dever de fundamentação consagrado nos artigos 52º/1 ECDU, 152º e 153º CPA e 268º/3 CRP
De acordo com a decisão do TAC, estaria aqui em causa (quanto à decisão de conceder ou não conceder um lugar no concurso) uma discricionariedade técnica, não podendo por isso ser sindicável pelos tribunais (segundo o Prof Freitas do Amaral, a discricionariedade técnica não corresponde a uma livre escolha entre várias soluções possíveis, mas sim a obrigação de escolher a solução mais adequada).
A decisão do recurso decide de forma diferente, dizendo que se deve falar de discricionariedade juridicamente vinculada, por não existir liberdade administrativa quanto à recolha da prova necessária para se decidir, nem quanto à valoração da prova, como explicam os Profs. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos.
O recurso entende que por estar em causa uma discricionariedade técnica, cujo juízo é uma ciência não jurídica, não se legitima uma reserva da administração, mas sim uma preponderante reserva jurisdicional que permita avaliar, à luz da ciência ou técnica não jurídicas em causa, por prova pericial, como é aplicada essa interpretação.
De acordo com a Lei Fundamental, artigo 268º/3 2ª parte, os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos e interesses legalmente protegidos. Parece indiscutível que estão em causa direitos e interesses legalmente protegidos da autora, que ao concorrer expectava que o procedimento do seu concurso fosse coerente com a lei, respeitando os seus direitos, o que não aconteceu por falta de formalidades essenciais, isto é, vício de forma (vício procedimental). O regime do dever de fundamentar também se encontra, mais detalhadamente previsto, nos artigos 152º a 154º do CPA, in casu, tal como prevê o nº1 do artigo 152º, estamos perante um caso em que a lei exige especialmente a fundamentação (artigo 52º/1 ECDU).
De acordo com o artigo 153º CPA são requisitos da fundamentação: i) ser expressa, enunciada de forma explícita; ii) exposição ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, há que referir também o quadro jurídico que habilita a Administração a decidir, ou a decidir de certo modo – trata-se de um corolário do princípio da legalidade como fundamento da ação administrativa (Prof. Freitas do Amaral; iii) deve ser clara, coerente e completa, sendo ilegal se for obscura, não permitindo apurar o sentido das razões apresentadas.
Sem que a administração indicasse os seus motivos expressos, sem prévia ou simultânea explicação racional ou coerente, não seria possível fiscalizar a decisão administrativa, o que é incompatível com o Estado de Direito Democrático (tal como aponta Rui Machete, uma das funções do dever de fundamentação é o controlo da administração – o dever de fundamentação implica a necessidade de ponderação de todos os fatores que devam influenciar a decisão e a explanação dos motivos para a prática de um ato, o que facilita o controlo pelos órgãos dotados de poderes de supervisão, bem como a eventual impugnação contenciosa do ato).
Os júris do concurso devem enunciar os fatores de ponderação, sendo que a Constituição exige que esta fundamentação seja acessível ao particular, e por isso devem explicar os raciocínios levados a cabo para determinar a dita decisão. O júri in casu apenas menciona elementos, fatores e parâmetros, não os fundamenta, e é precisamente a ponderação destes que fundamentam o dever de fundamentação (passe o pleonasmo), devendo simultaneamente respeitar as regras do 266º e 268º CRP e 3º e ss. CPA.
De acordo com o Prof. Paulo Otero, “a fundamentação é uma «janela» de acesso aos tribunais à racionalidade e coerência do trajeto procedimental da decisão administrativa”. A motivação da administração é a exteriorização dos motivos que a levaram a determinada decisão e para que assim o seja precisam de ser efetivamente exteriorizados, de forma escrita, coerente e racional.
In casu, a “fundamentação” dada por cada voto do júri não passou de uma atribuição de percentagens (valores ou pontuações) em relação a cada parâmetro de avaliação, não tendo sido, efetivamente, exteriorizados quaisquer motivos que o justifiquem, e por isso, que fundamentem, tal decisão. Não foi possível à autora, tal como prevê a Lei fundamental e o dever de fundamentar previsto na lei ordinária administrativa, saber quais as razões que levaram à não aceitação da sua candidatura, e lato sensu, o porquê de tal decisão, levando assim à violação dos direitos que lhe eram previstos no procedimento administrativo, o que naturalmente constitui uma ilegalidade.
Trata-se, assim, de uma fundamentação insuficiente que equivale à falta de fundamentação, por ser obscura e não esclarecer concretamente a motivação do ato (153º/2 CPA). Como afirma o Prof. Freitas do Amaral, a consequência da falta de fundamentação de um ato administrativo, para o qual é exigida por lei, é a ilegalidade por vício de forma e por isso é anulável nos termos do 163º/1 CPA. O que é confirmado pela sentença do recurso, tendo sido, efetivamente, anulado o ato e a sentença anterior que o negava.
Bibliografia
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo II, Almedina, 2016, 3ªed.; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, D. Quixote, 2008, 3ªed.; Rui Machete, O Processo Administrativo Gracioso Perante a Constituição Portuguesa de 1976, in Estudos de Direito Público e Ciência Política, Lisboa 1991; J.C. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Atos Administrativos, Almedina, 2018;
Carolina Santos Pinho,
Nº 60703
Turma B – Subturma 12
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