A Fundamentação do Ato Administrativo

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 23 de junho de 2017, processo nº 00995/12

O Acórdão versa sobre o caso de MSV (Recorrente), que impugnou a ordem de demolição, cessação e utilização, alegando vício de falta de fundamentação por violação dos arts. 151º e 153º do CPA. Esta omissão de fundamentação, reside no facto de o proprietário considerar que não está devidamente esclarecido quanto às decisões que motivaram o ato, designadamente pelo facto de não haver referência a adesão expressa ou "tácita" a quaisquer decisões, pareceres ou propostas do procedimento (e, ainda, por considerar que determinados atos não foram devidamente averiguados).

Brotam várias questões relacionadas com o procedimento administrativo, validade, eficácia e interpretação do ato administrativo: em termos de decisão, é mormente relevante a tese relacionada com a fundamentação do ato administrativo em causa, ou o seu vício (art. 151º CPA).

A fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo.

A obrigação genérica de fundamentar os atos administrativos é relativamente recente no nosso Ordenamento; antes, só era obrigatória nos casos em que leis avulsas o exigiam. Após o 25 de abril de 1974, como reforço das garantias dos particulares, o nosso Direito reconheceu a obrigatoriedade da fundamentação para a maioria dos atos administrativos, o que consistiu num conspícuo avanço de mentalidade legislativa. Este direito dos cidadãos passou a estar consagrado não só no texto constitucional, nos artigos 48º/2 e 268º/3, como também no Código do Procedimento Administrativos, nos arts. 152º a 154º. 

Pode-se clamar o dever de fundamentar nos atos lesivos de interesse de terceiros, tais como os que vêm elencados no nº 1 do art. 152º CPA. Relativamente à razão de ser do dever de fundamentação dos atos administrativos, denotam-se quatro funções deste dever. Primeiramente, a defesa do particular que só consegue estruturar plenamente uma impugnação administrativa/contenciosa de certo ato se conhecer os motivos que levaram a Administração a decidir em determinado sentido. Em segundo lugar, controlar a Administração, visto que o dever em causa implica a ponderação cuidada de todos os fatores que influenciem a sentença e a explicação detalhada das razões pelas quais se praticou certo ato. Terceiro: a pacificação das relações entre a Administração e os particulares, já que estes tendem a compreender melhor as decisões que lhes sejam desfavoráveis se os correspondentes motivos lhes forem comunicados de forma completa, clara e coerente. Por último, a clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão, que está relacionado com o princípio da transparência da atuação administrativa (e com o controlo jurisdicional dos atos administrativos).

Art. 153º/2, parte final:

O objetivo essencial e imediato da fundamentação é, portanto, esclarecer concretamente a motivação do ato, permitindo a reconstituição do iter cognoscitivo que levou à adoção de um ato com determinado conteúdo.

Não obstante, nos termos do art. 152º/2 CPA, há dois casos em que os atos não carecem de ser fundamentados: os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, dado que a homologação absorve automaticamente os fundamentos e conclusões do ato homologado; e as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

De acordo com o art.153º do CPA, a fundamentação tem de preencher determinados requisitos: constituir caráter de fundamentação expressa (enunciada de modo explícito em contexto do próprio ato pela entidade decisória), consistindo na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão – indicando a disciplina jurídica com base na qual se decidiu, não bastando mencionar os factos relevantes –, trata-se de um corolário do princípio da legalidade como fundamento da ação administrativa. Já vários acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo se pronunciaram sobre esta questão, mormente o Acórdão da 1ª secção do STA de 24 de novembro de 1994 e o Acórdão do STA (Pleno) de 25 de maio de 1993, pelo que, destes arestos, podemos retirar que o dever de fundamentação exigido se encontra cumprido quando o destinatário normal, colocado na posição do interessado em concreto, atenta todas as suas circunstâncias, designadamente as suas habilitações literárias e o tipo legal de ato, não tenha dúvidas razoáveis acerca dos motivos que determinaram a decisão. Por último, a fundamentação tem de ser clara, coerente e completa. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que uma fundamentação completa não tem de ser extensivamente detalhada, mas sim suficiente. É precisamente este ponto que justifica o facto de, in casu, o ato impugnado não mencionar explícita e concretamente todas as normas violadas, referindo apenas, na notificação, que houve normas violadas e, nesse sentido que “as construções não possuem a necessária licença administrativa e que se encontram a ser utilizadas sem autorização de utilização”, não sendo esta falta de enumeração das normas violadas suficiente para que se considere haver vício do dever de fundamentação; alem de á ter sido ter comunicado, em detalhe, ao recorrente o que formulava tal juízo e só nesse sentido o ato em questão ter sido emitido. Para se aferir o cumprimento do dever em causa, consagrado nos arts. 152º e 153º CPA, “importa (…) verificar se, no contexto do procedimento respectivo, o destinatário do acto pôde ficar ciente do sentido da decisão e das razões que a sustentam”. Em situações muito particulares, como esta que analisamos, pode concluir-se que “um acto se encontra fundamentado de direito apesar de nenhuma referência legal directa existir no texto do acto” o que só acontece quando se reúnem duas condições, tal como explicado no acórdão 27/05/2003, mencionado anteriormente: «- A primeira é a de que se possa afirmar, inequivocamente, perante os dados objectivos do procedimento, qual foi o quadro jurídico tido em conta pelo acto;

- A segunda é a de que se possa concluir que esse quadro jurídico era perfeitamente conhecido ou cognoscível pelo destinatário, hipotizando-se que o seria por um destinatário normal na posição em concreto em que aquele se encontra.
A segunda condição não funciona sem a primeira, pois esta integra-a. Se não se sabe qual o quadro jurídico efectivamente tido em conta pelo acto, jamais pode ser realizada; e, por isso, é irrelevante que o destinatário possa saber, e até saiba qual, o quadro jurídico que deveria ter sido considerado.». 

Note-se ainda que, relativamente ao dever de fundamentação, a lei prevê três casos para os quais estabelece um regime jurídico especial. Primeiramente, aqueles em que o ato administrativo consiste numa declaração de concordância com os fundamentos de parecer, informação ou proposta anterior, em que o dever em causa se verifica através de uma mera declaração de concordância, não sendo necessário enunciar expressamente, novamente, os fundamentos da decisão tomada. Neste tipo de situações o parecer, a informação ou a proposta constituem parte integrante da decisão, sendo os fundamentos dos primeiros, fundamento da última (art.153º/1 CPA). Em segundo lugar, os casos dos atos orais, os quais, por regra, não carecem de fundamentação, logo ou são reduzidos a escrito numa ata (art.150º/2 CPA) ou, não havendo ata, os interessados têm o direito de requerer a redução a escrito da fundamentação dos atos orais, cabendo ao ato competente o dever de satisfazer este pedido (art.154º/1 CPA); note-se que o não exercício desta faculdade pelos interessados não prejudica a eventual falta de fundamentação do ato (art.154º/2 CPA). Em último lugar, o caso das deliberações sujeitas ao dever de fundamentação tomadas por escrutínio secreto (art. 31º/3 CPA).

A falta de fundamentação num ato em que tal se exija ou caso não sejam observados os requisitos a que a lei obriga, o ato administrativo será ilegal por vício de forma e, como tal, anulável – art.163º/1 CPA.  O vício de forma consiste na omissão de formalidades essenciais (vício procedimental) ou na carência de forma legal (vício de forma em sentido restrito) e comporta três modalidades: preterição de formalidades anteriores à prática do ato (exemplo: falta de audiência prévia dos interessados num procedimento administrativo, quando não tenha sido nem esteja dispensada), preterição de formalidades relativas à prática do ato (regras relativas à votação em órgãos colegiais) e carência de forma legal. Acrescente-se, ainda, que a eventual preterição de formalidades posteriores à prática do ato administrativo não produz ilegalidade do ato, mas apenas a sua ineficácia, isto porque a validade de um ato administrativo se afere sempre pela conformidade desse ato com o ordenamento jurídico no momento em que ele é praticado. 

Sítio da internet: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/a6a22f5c4bf2744a802581b600589f7d?OpenDocument

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2016.
MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, Dom Quixote 2ª Edição.
PAULO OTERO, Legalidade e Administração Pública, 2003.
CARLA AMADO GOMES, RICARDO PEDRO, TIAGO SERRÃO, O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, AAFDL Editora, Lisboa, 2017. FERNANDO GONÇALVES, MANUEL JOÃO ALVES, VÍTOR MANUEL FREITAS VIERA, RUI MIGUEL GONÇALVES, BRUNO CORREIA, MARIANA VIOLANTE GONÇALVES, Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Ricardo Costa Silva, 2º Ano Turma B, subturma 12, nº de aluno: 58507