Precedência e Prevalência da Lei e o Poder Regulamentar
Acórdão TCA-sul
Processo: 688/14.5BELLE
Data: 04/07/2019
Relator: Paulo Pereira Gouveia
Em causa está o “regulamento de Autorização Municipal para Instalação e Funcionamento das Infraestruturas de Suporte das estações de Radiocomunicações”, emitido pela Câmara Municipal de Vila Real de Santo António (CMVRSA), o qual foi emitido no âmbito do DL 11/2003, 18/01 (que regula “a autorização municipal inerente à instalação das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios definidos no Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de Julho, e adota mecanismos para fixação dos níveis de referência relativos à exposição da população a campos eletromagnéticos”).
No âmbito desta norma, a CMVRSA elabora um regulamento, que vem a ser interposto pela empresa ‘O’ por, no seu art.10º, violar o Princípio da Prevalência da Lei, e, carecendo de norma habilitante, violar ainda o Princípio da Precedência da Lei. A recorrente entende que o art.10º deste regulamento municipal é orgânica e formalmente inconstitucional, por extravasar o âmbito da normação próprio dos regulamentos, com base nos art.112º/5 e 7 CRP
Matéria de Direito
Ora, de acordo com o Prof. Gomes Canotilho, o princípio da legalidade da administração, no que respeita aos regulamentos, assenta tipicamente em 3 subprincípios: i) o regulamento não pode invadir os domínios constitucionalmente reservados à lei, isto é, as matérias que, segundo a Constituição, só a lei pode regular (reserva da lei); ii) o regulamento supõe sempre uma lei antecedente a qual visa regular ou ao abrigo da qual é emitido (precedência da lei); iii) o regulamento não pode contrariar a lei, principalmente a lei que visa regulamentar ou ao abrigo da qual foi emitido (prevalência da lei)
O princípio da precedência da lei relativamente à atividade regulamentar encontra expressão no art.112º/7 CRP – “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva ou objetiva para a sua emissão”, a falta de menção às lei que os legitimam traduz a ausência de um elemento constitucional necessário, pelo que, caso não o tenham, padecem de inconstitucionalidade, conforme refere o Prof. Freitas do Amaral, o que distingue a lei do regulamento é que “o regulamento só é válido se uma lei de habilitação atribuir competência para a sua emissão (cfr. Art.112º/7 CRP)”. Assim não havendo lei que legitime este regulamento padecerá de inconstitucionalidade formal por falta de menção expressa à lei que visa regular.
A CRP obriga ainda os regulamentos a respeitar a lei, no art.112º/5 CRP – “nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”, esta norma não só proíbe os regulamentos delegados, como afirma o princípio da preferência ou preeminência da lei. De acordo com o Prof. Gomes Canotilho, este princípio significa que “o regulamento não pode contrariar um ato legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios da lei”.
O art.241º CRP estabelece o poder regulamentar das autarquias locais, o qual é uma expressão da autonomia local – “As autoridades locais dispõem de poder regulamentar nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar”. O núcleo da autonomia local consiste no seu poder de aprovar regulamentos administrativos, que são normas jurídicas aprovadas pelas autarquias locais no exercício dos seus poderes administrativos. Atendendo à distinção entre regulamentos gerais (que se destinam a todo o território) e regulamentos locais (só se aplicam a uma parte do território): os regulamentos das autarquias locais são regulamentos locais por só se aplicarem ao território coberto pela autarquia.
Ademais, os regulamentos podem ser internos (nos termos do Prof. Freitas do Amaral: esgotam a sua eficácia no seio da Administração e dirigem-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, não há representação direta entre esta e os particulares) e externos (vinculam a Administração e os particulares, precisam sempre de uma norma habilitadora que devem indicar nos termos do 112º/7 CRP). Podem ainda ser regulamentos de execução ou regulamentos independentes – quando aos regulamentos independentes (ou autónomos): tomando a explicação do Prof. Freitas do Amaral, são inovadores, a lei não prevê o seu conteúdo, são elaborados no exercício de competência própria da autoridade administrativa.
Importa relembrar que, como prevê o art.241º CRP, os regulamentos autónomos não podem violar as normas de valor superior às já existentes, diria que não podem ser “contra legem”, e devem ainda indicar a lei que confere esse poder regulamentar às autarquias e a lei que especifica que as autarquias têm competência na matéria do regulamento em causa (a competência objetiva e subjetiva).
Os regulamentos dependem ainda do procedimento administrativo previsto nos artigos 96º e ss. CPA. O prof. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, exigem o cumprimento de quatro requisitos: i) subjetivo – o órgão emissor tem que ter competência para regulamentar, só existe quando a lei lhe atribui essa competência; ii) objetivo material – o conteúdo e objeto dos regulamentos tem que ser possível e inteligível, não podem dizer respeito a reserva da lei, nem contrariar o bloco de legalidade; iii) objetivo formal – têm de ser escritos; iv) eficácia – têm de ser publicados no Diário da República ou no jornal oficial do município.
In casu
Os Municípios, através do órgão competente, neste caso a Assembleia Municipal (Lei nº5-A/2000, de 11/01), podem, em princípio, editar as matérias de regulamentos com base unicamente no art.241º CRP.
Acontece que o regulamento em causa, ao invocar que vem “regular a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios definidos no DL nº151-A/2000, de 20/07”, nunca poderá estar no âmbito de um regulamento inovador, isto é, um Regulamento Independente, haverá que estar no âmbito dos Regulamentos de Execução. Na verdade, de acordo com a conclusão do recurso, o regulamento visa regulamentar o DL 11/2003, de 18/01, e o que o legislador pretendia com este diploma era “ciar um regime uniforme” quanto às condições da matéria em causa, que deveria ser coincidente “com a natureza nacional do bem público em causa e das obrigações inerentes à prestação de serviços pelas operadoras de telecomunicações móveis”, pretendia, assim, que este regime estivesse em pé de igualdade para todos os operadores no mercado.
Ora, se a vontade do legislador é instituir um regime uniforme a nível nacional, o exercício de poder regulamentar autónomo de cada município, iria pô-lo em causa. Ao colocar um termo de 5 anos às autorizações, no art.10º, o regulamento desvirtua as condições de concorrência, violando assim os interesses subjetivos das operadoras interessadas.
Conclusão
O art.112º/5 CRP proíbe a ingerência, com eficácia externa, de normas jurídicas reguladas por atos legislativos – a reserva de lei (Gomes Canotilho e Vital Moreira): uma lei que regula sobre determinada matéria, só pode ser derrogada ou alterada por uma lei posterior – assim, a norma que o fizer, em lugar de lei, enferma de inconstitucionalidade.
O art.10º de tal Regulamento, vai, efetivamente, além das disposições da lei que o habilita, desvirtuando o seu objetivo uniformizador e constrangendo as posições jurídicas das empresas interessadas, como tal, conclui o recurso que “o art.10º do Regulamento, enferma de erro sobre os pressupostos de direito, o que constitui um vício da violação da lei e justifica a sua anulação”, concluindo, assim, “que deve ser desaplicado”.
Bibliografia
Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4ª edição; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.II, 3ª edição; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, Atividade Administrativa, Tomo III
Carolina Santos Pinho
Nº 60703
Turma B - Subturma 12
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