Dever de regulamentação - no âmbito de uma sentença do STA (Gonçalo Couto)

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça

Processo:  0476/07.5BALSB

Data: 07/11/2019

Tribunal: 1ª Secção

Relator: Carlos Carvalho



Enquadramento do Processo


A 20/02/2008, o Supremo Tribunal Administrativo julga improcedente uma ação interposta pelo “Sindicato dos trabalhadores da função pública Sul e Açores” contra o Ministério da Agricultura do desenvolvimento rural e das pescas, o Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Presidência do Conselho de Ministros.

            Perante esta decisão, o Autor recorre para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, o qual acordou, em 2010, que seria dado provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida.


Dos Factos


O Decreto-Lei nº 404/A – 98, veio rever o regime de carreiras da Administração Pública. Em traços gerais, previa a implementação de alguns benefícios no tocante ao ingresso, acesso e progressão nas carreiras, assim como nas respetivas escalas salariais.


            O Diploma tinha aplicação em todos os serviços e organismos da Administração Central e Regional Autónoma.

            O artigo 17º deste diploma previa a emissão de Decreto Regulamentar, a fim de concretizar a revalorização salarial prevista na mesma lei. Esta revalorização salarial aplicar-se-ia às categorias de carreiras que estivessem previstas em determinados decretos regulamentares, que vinham referidos na lei. Todos os membros do Sindicato que procedeu à propositura da ação no STA integravam categorias abrangidas por esses decretos regulamentares, pelo que se lhes aplicaria, por essa razão, o artigo 17º do DL e respetiva (futura) regulamentação.

            O governo não emitiu qualquer regulamento, ao contrário daquilo que previa o artigo 17º do DL, até à data da propositura da ação pelo Sindicato (26/05/2007).

            Em 2008, é aprovada a Lei nº 12-A/2008, que veio revogar o DL nº 404/A, e consequentemente revogou a disposição ao abrigo da qual deveria ser emitido um Decreto Regulamentar no sentido da revalorização as carreiras.


Petições do Autor


Perante estes factos, o autor apresentou essencialmente duas petições. Em primeiro lugar, que num prazo de seis meses, o governo deveria suprir a omissão da regulamentação prevista no DL nº 404º/98. Essa regulamentação deveria produzir efeitos desde a entrada em vigor da sua norma habilitante, ou seja, desde 1998. Em segundo lugar, foi peticionado o ressarcimento dos trabalhadores lesados pela omissão da regulamentação, na medida da diferença salarial que desse facto resultou, acrescentando os respetivos juros moratórios.

Faça-se, então, uma análise separada das duas pretensões.


1ª Petição


O tribunal decidiu pela total improcedência desta petição.

Em primeiro lugar, refira-se que o Supremo Tribunal Administrativo já havia sido confrontado com questões similares a esta. E por “questões similares”, entenda-se: casos em que se peticionou o suprimento de regulamentação que era devida, mas cuja lei habilitante foi posteriormente revogada, entendendo-se assim que a dita regulamentação não mais seria “devida”, tão pouco permitida, porventura. Neste sentido, num dos referidos acórdãos (14/07/2008) diz-se que “a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respetivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal”.

            Neste caso seguiu-se o mesmo entendimento. Considerou-se que a obrigação de emitir os regulamentos extinguiu-se com a entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008. De facto, o Ministério competente teve a obrigação de os emitir, mas somente no lapso de tempo que mediou a entrada em vigor do DL nº 404/A-98 e a respetiva revogação, que veio ocorrer com a entrada em vigor da Lei de 2008. Note-se que, se efetivamente os regulamentos fossem emitidos depois da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, por decisão do Tribunal, estes seriam incontornavelmente “contra legem”, ou seja, ilegais. Recorde-se, para tanto, os artigos 136º nºs 1 e 2 do CPA e ainda o artigo 112º nº 7 da CRP.

            Parece que entram, neste caso, em confronto duas situações com relevância jurídica. Primeiro, um conjunto de particulares reivindica, à luz do artigo 137º nºs 1 e 2 (do novo CPA), o direito que tem (ou que tinha) à emissão de um regulamento que era devido por lei. A omissão que se verificou, por parte da Administração, provocou lesões patrimoniais a estes particulares. Esta realidade requer, evidentemente, tutela. Porém, e aqui entra em jogo o contraponto, o poder regulamentar encontra fundamento e legitimidade na Constituição e na Lei. Ora, neste caso, não só deixou de existir norma habilitante do pretendido decreto regulamentar, como surgiu uma norma em sentido contrário, pelo que obrigar a Administração a emitir tais regulamentos consubstanciaria uma autêntica afronta ao princípio da legalidade (artigo 3º do CPA e artigo 266º/2 da CRP).

            Por outro lado, se o Tribunal decidisse dar razão ao Autor, impondo ao Réu a emissão dos regulamentos, depararíamos com outro problema. Note-se que tal decisão implicaria, não uma regulação geral e abstrata de casos, mas sim o tratamento de casos determinados, ocorridos e encerrados no passado. É, portanto, evidente que tal “regulamento” não se traduziria num regulamento, de natureza normativa, mas sim num ato administrativo. Ora, tal ato administrativo careceria igualmente de uma norma habilitante, sem a qual seria ilegal.

Concordamos, deste modo, com a decisão do tribunal quanto à primeira petição do Autor: categoricamente improcedente.


2ª Petição


            Tendo este ponto assente, importa falar sobre a invocação do artigo 45º do CPTA, e respetivo regime, que será a via jurídica para o Autor obter uma indemnização, ainda que não nos termos em que a peticionou. Tendo-se tornado legalmente impossível satisfazer o direito que os particulares tinham à emissão do regulamento, pelas razões acima expostas, impõe-se considerar a modificação objetiva da instância, de modo a averiguar da possibilidade de indemnização dos particulares ao abrigo do regime do artigo 45º do CPTA.

            Para saber se será a aplicação deste regime possível, devemos aferir de duas situações. A primeira, será saber se os Autores preenchem de facto a previsão do âmbito de aplicação do DL nº 404/A-98, a fim de determinar se, a haver dever de emissão regulamentar pela Administração, a omissão dessa emissão lesou os ditos particulares queixosos ou se, diversamente, estes não foram lesados, porquanto o regulamento, a ser emitido, nem sequer se lhes aplicaria.

            A segunda situação, que mais nos interessa, será a de saber se havia efetivamente um dever da Administração em emitir um regulamento. Ou seja, se a emissão de tal regulamento se traduziria num poder vinculado ou discricionário.

            Quanto à primeira questão, uma vez que esta se resolve através de um puro trabalho hermenêutico do Diploma, que passa essencialmente por comparar, integrar e delimitar categorias e carreiras, não nos parece do maior interesse explorá-lo aqui. Limitamo-nos, então, a expor brevemente as conclusões do Tribunal quanto a esse ponto. Este concluiu, após uma análise do âmbito de aplicação do DL nº 404/A-98, do seu preâmbulo e do seu elemento teleológico, que algumas das categorias de trabalhadores representadas pelo Sindicato (Autor) estavam abrangidas pelo Diploma, enquanto que a outras este não seria aplicável. No seguimento do raciocínio feito pelo Tribunal, cabe agora, em relação às categorias abrangidas pelo referido diploma, saber se in casu estávamos perante um verdadeiro dever de regulamentar. Recorde-se que, se a resposta for afirmativa, abre-se o caminho para a aplicação do artigo 45º do CPTA, que por sua vez possibilita a atribuição de uma indemnização aos lesados, convidando as partes a acordarem o montante devido.

            Assim, quanto à já introduzida segunda questão. O que importa acima de tudo perceber é que, caso se venha a concluir que existia um verdadeiro dever de regulamentação, esse dever correspondia a um interesse legalmente protegido dos particulares envolvidos, o qual foi violado pela Administração. Efetivamente, o Tribunal decide, à luz de um acórdão de 2013 neste mesmo sentido, que houve uma violação do dever de emitir regulamentação. O artigo 17º nº2 do DL 404/A-98 parece ser inequívoco, no sentido de conferir à Administração um poder regulamentar vinculado: “…será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar”. Ou seja, a Administração não terá margem de discricionariedade para decidir se emite ou não estes regulamentos, porquanto se não os emitir estará a agir contrariamente à regra resultante da Lei, que é fundamento do seu poder regulamentar. Seria ilegal.

            Portanto, verificando-se um incumprimento ilegal deste dever, cabe aplicar o regime do artigo 45º do CPTA. Neste caso, improcede o pedido de indemnização tal como havia sido peticionado (pois atender a esse pedido implicaria a emissão das normas regulamentares a fim de, à luz destas normas, apurar o valor das diferenças salariais. Ora, como vimos na análise da primeira petição, tal solução seria inadmissível). Contudo, ao abrigo do artigo 45º nº 1, o Tribunal convida as partes a acordarem, em vinte dias, um valor indemnizatório.



Conclusão


Como ficou explicado, o Supremo Tribunal Administrativo julgou improcedentes os dois pedidos do Autor. Ficou também claro que concordamos com a posição do Tribunal, que de resto já conhecia alguns precedentes significativos. Julga-se que o Regime do artigo 45º do CPTA, que não foi explorado a fundo nesta análise, será um instrumento capaz de tutelar a posição dos particulares afetados com a omissão em que a Administração incorreu.





Gonçalo de Castro Limbert Soto-Mayor Couto

Turma b, subturma 12

Aluno nº 60874