Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 09-10-2015 (Processo 00659/13.9BEAVR)

Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 09-10-2015 (Processo 00659/13.9BEAVR): 

No âmbito da cadeira de Direito Administrativo II, irei proceder à análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte (Processo 00659/13.9BEAVR) de 09 de Setembro de 2015.
O acórdão aborda, essencialmente, as invalidades do ato administrativo, nomeadamente a nulidade, anulabilidade e a caducidade e impugnabilidade do ato. Posto isto seguirei, então, à análise dos argumentos da parte e contraparte, tal como a decisão, enquadrando o proferido com a as matérias em estudo.

No acórdão em causa estamos perante um recurso, no qual, JAFA, residente na Rua X, que, inconformado com a decisão, interpõe um recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro de 11 de Fevereiro de 2014, que julgou procedentes as exceções suscitadas, de caducidade do direito de ação quanto ao ato datado de 27/11/2012 e de inimpugnabilidade dos atos datados de 24/07/2013 e 05/08/2013, todos questionados na ação administrativa especial que intentou contra a DI REGIONAL DE AGRICULTURA E PESCAS DO CENTRO (doravante DRAPC) e o MUNICÍPIO DE A-A-V. 

Neste contexto, de acordo com as conclusões apresentadas pelo recorrente, estaria em causa saber se a decisão recorrida enfermaria de:
1. Erro de julgamento de direito por ter considerado caducado o direito de ação em relação ao ato administrativo proferido pelo Diretor Regional Adjunto da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, de 27/11/2012 e, consequentemente, absolvido o réu da instância.
2. Erro de julgamento de direito por ter considerado inimpugnáveis os atos praticados pelo Presidente da Câmara Municipal de A-A-V de 24/07/2013 e 05/08/2013. 

Quanto ao Erro de Julgamento Quanto à Exceção da Caducidade do Direito de Ação: 

Em relação ao erro de julgamento, seguindo a ordem apresentada pelo recorrente na invocação dos erros de julgamento que assaca à decisão recorrida, cumpre conhecer, prima facie, o erro de julgamento relativamente à decisão que recaiu sobre a exceção da caducidade do direito de ação. A caducidade, segundo Luís Cabral de Moncada, é o termo natural da eficácia dos direitos em virtude de ter chegado o seu limite máximo de duração. Nos termos dos artigos 87.º, 88.º e 89.º, n.º1, al. h) do CPTA, art.493.º do CPC (na versão aplicável na altura) e art.333.º do CC, a caducidade do direito de ação constitui uma exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, inviabilizando, por conseguinte, o julgamento de mérito da pretensão deduzida na ação. Para aferirmos se ocorre ou não a caducidade do direito de ação tem de se averiguar se o meio processual utilizado pelo autor se encontra sujeito a algum limite temporal para a sua apresentação em juízo, seja um limite especial independentemente do desvalor das ilegalidades invocadas, como sucede nas situações referidas nos artigos 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA, seja um limite definido em termos gerais, ou dito de outro modo, em função do desvalor das invalidades invocadas: inexistência, nulidade ou mera anulabilidade (art.º 58.º do CPTA).

Posto isto, antes de passar á análise do próximo ponto, cumpre agora analisar as formas de invalidade dos atos administrativos e as suas consequências, designadamente, quanto à impugnação contenciosa de atos administrativos nulos e anuláveis.

A eficácia do ato administrativo (conceito patente no art.148º CPA) é a aptidão para a produção dos efeitos jurídicos correspondentes ao seu conteúdo, não se confundindo com a execução, que se traduz na adequação da realidade material aos efeitos jurídicos do ato administrativo.

Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, entende-se por invalidade do ato jurídico o valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir. No entanto o ato administrativo pode ser alvo de várias invalidades que o impedem de ter eficácia ou a sua execução, sendo, então, as principais modalidades de invalidade, a nulidade e a anulabilidade. 

A Nulidade:

A nulidade é a forma mais grave de invalidade, sendo totalmente ineficaz desde o início, ou seja, não produz quaisquer efeitos – art.162º/1 CPA. A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo – invocável a todo o tempo por qualquer interessado – art.162º/2 CPA – quer por ratificação – art.164º/1 CPA. Porém, o ato administrativo considerado nulo não invalida que não possam ser atribuídos efeitos jurídicos às situações jurídicas decorrentes deste mesmo ato – art.162º/3 CPA. Os atos nulos podem ser objeto apenas de reforma ou de conversão - art.164º/2 CPA. Em relação aos particulares, estes têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um ato nulo e, se mesmo assim a Administração impor pela força a execução de um ato nulo, os mesmos têm direito à resistência – art.21º CRP. Segundo o art.162º/2 CPA, a nulidade, além de poder ser declarada com efeitos erga omnes e a todo o tempo, pode ser declarada igualmente pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação.

A Anulabilidade:

A anulabilidade é uma forma menos grave da invalidade e tem características contrárias às da nulidade. Contrariamente à nulidade, o ato anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado – art.163º/2 CPA. A anulabilidade é, também, sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão – art.164º/1 CPA. Em relação à eficácia externa, enquanto não for anulado, o ato anulável é obrigatório para os particulares, pelo que não é possível opor qualquer resistência à execução forçada de um ato anulável. A execução coativa de um ato anulável é legítima, salvo se a respetiva eficácia for suspensa. Segundo o art.163º/3 CPA o ato anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo que a lei estabelece e apenas perante um Tribunal Administrativo. Nos casos do art.163º/5 CPA não se produz o efeito anulatório típico dos atos anuláveis, não
sendo atos anuláveis, mas sim inválidos (não há nenhuma ponderação de interesses para a não anulação do ato, a não anulação é taxativa). Posto isto, a anulação do ato administrativo acarreta consequências que se encontram previstas no art.172º CPA. 

Além da nulidade e anulabilidade, é importante referir que, o ato administrativo pode ser alvo de outras invalidades, nomeadamente: 

Ilegalidade:

A ilegalidade do ato administrativo pode revestir várias formas - vícios do ato administrativo:

a) Usurpação de poder – ilegalidade orgânica;

b) Incompetência – ilegalidade orgânica;

c) Vício de forma – ilegalidade formal;

d) Violação da lei – ilegalidade material;

e) Desvio de poder – ilegalidade material. 

Ilicitude:

Quanto à ilicitude do ato administrativo, por norma, esta coincide com a sua ilegalidade, ou seja, o ato é ilícito por ser ilegal. Contudo, há casos em que um ato é ilícito sem haver ilegalidade, tais como:
a) Casos em que o ato administrativo, sem violar a lei, ofende um direito subjetivo ou um interesse legítimo de um particular;
b) Casos em que o ato administrativo viole um contrato não administrativo;
c) Casos em que o ato administrativo ofende a ordem pública e os bons costumes;
d) Casos em que o ato administrativo contenha uma forma de usura (ligação com as formas de ilicitude dos negócios jurídicos privados – artigos 282º a 284º CC). 

Vícios da Vontade (Erro, Dolo e Coação):

Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, estes tipos de vícios não se reconduzem à ilegalidade, uma vez que não há disposição legal expressa de tal, nem nenhum princípio geral de direito que o ato viole.  Neste tipo de vícios, o que falta é um requisito de validade que a lei exige, isto é, os atos jurídicos da administração têm que ser realizados segundo uma vontade livre e esclarecida. Se a vontade da administração for contra estes dois requisitos, senso, então, determinada por erro, dolo ou coação, há um vício de vontade, que fundamenta, não a violação da lei, mas sim uma invalidade do ato. Todavia, neste contexto, é necessário apontar que a figura dos vícios da vontade ganha autonomia no âmbito dos atos discricionários e não dos atos vinculados, visto que, no primeiro caso a vontade real do órgão administrativo torna-se primariamente relevante, pois a lei deu-lhe autonomia para tal.

A Inexistência:

A inexistência jurídica traduz a modalidade mais radical de desvalor do ato administrativo, de tal modo que pode mesmo afirmar-se que o ato inexistente não passa de uma mera aparência de ato.
A inexistência não se assemelha às invalidades como nulidade e anulabilidade, pois para estas ocorrerem o ato tem de ser existente, ou seja, tem de reunir os requisitos do conceito presente no art.148º CPA, pelo que, quando não reúne, aí estamos perante um caso de inexistência. Posto isto, a inexistência é algo anterior à invalidade, pois é preciso que um ato jurídico seja existente, para que possamos considerá-lo inválido e aplicar a devida sanção que o ordenamento jurídico estabelece.

O TAF de Aveiro considerou procedente a exceção da caducidade do direito de ação suscitada pela DRAPC na sua contestação, com fundamento na consideração de que a procederem os vícios que o autor assaca ao despacho de 27/11/2012, os mesmos são causa de mera anulabilidade e não, como sustenta o recorrente, de nulidade, uma vez que os atos administrativos de aplicação de uma lei alegadamente inconstitucional são, por princípio, meramente anuláveis, e não nulos, e como tal, a sua impugnação encontra-se sujeita ao prazo de 3 meses previsto na al. b) do n.º2 do art.º 58.º do CPTA, que no caso dos autos foi ultrapassado. Para a impugnação de um ato administrativo anulável poder ocorrer para além do prazo de 3 meses, tem de se verificar uma das situações previstas nas alíneas a), b) e c) do nº4 do art.58º do CPTA, pelo que, neste caso não se verifica, logo conclui-se que não houve qualquer erro de julgamento sendo este pedido do recorrente improcedente. 

Quanto ao Erro de Julgamento Quanto à Exceção da Impugnabilidade:

O recorrente manifesta-se, ainda, contra a decisão recorrida por a mesma ter julgado os atos atribuídos ao Presidente da Câmara como meros atos de execução e, em consequência, inimpugnáveis, quando, a seu ver, não se está perante atos de execução, mas em face de atos que introduzem efeitos jurídicos inovadores, conquanto, num caso o despacho fixa dia e hora para a execução, o que se traduz praticamente numa ameaça de execução forçada e, no outro caso, anuncia a tomada de posse administrativa de um prédio para demolição, sendo certo que a decisão exequenda não prevê tal posse administrativa. Conforme se decidiu, os despachos emanados pelo Presidente da Câmara Municipal de A-AV, mais não visaram do que dar cumprimento ao despacho do Diretor Regional da Direção Regional Centro, e, como tal, nada inovaram, sendo claros atos de execução, não suscetíveis de impugnação autónoma, a não ser com fundamento em vícios próprios. Dogmaticamente, são considerados meros atos de execução, aqueles que se limitam a colocar em prática um ato administrativo anterior, esse sim, dotado de eficácia externa e apto a definir uma situação jurídica num caso concreto. Posto isto, os atos de execução nada acrescentam, nem retiram a esse ato, ou seja, não são atos que comportem uma qualquer inovação em face do “status quo ante”, mas antes atos que pressupõem e se baseiam na definição jurídica contida em atos anteriores. Assim, esses atos não são impugnáveis, exceto se contra os mesmos forem deduzidos vícios próprios. Neste contexto, mais uma vez, concluiu-se que não houve erro de julgamento, pelo que tal conclusão do recorrente é improcedente de recurso. 

Concluindo, através do estudo deste acórdão, é possível observar-se à análise do próprio conceito de ato administrativo, presente no art.148º do CPA - “decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” - e das várias modalidades de invalidades de que este pode ser alvo, nomeadamente as principais, nulidade e anulabilidade, tal como da breve análise do regime da impugnação do ato administrativo por parte do particular consoante a invalidade em causa, encontrando-se previsto, além dos regimes do CPTA, no art.184º e seguintes do CPA. 

Bibliografia:

Freitas de Amaral, Diogo - Curso de Direito Administrativo, Vol.2 (2ª Edição), Almedina

Maria Carolina Patinhas da Silva Ribeiro
Aluna Nº: 61105
Turma B / Subturma 12