Análise do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 31 de março de 2016, processo n.º 128/15.2YFLSB

Análise do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 31 de março de 2016, processo n.º 128/15.2YFLSB  

1. I. Síntese 

No acórdão em análise, coloca-se o problema da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.  

Uma juíza, A, que exercia funções num Tribunal Judicial de Comarca nos Açores, decide interpor um recurso contencioso que tinha como objeto uma deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura que rejeitou o recurso por si interposto de um despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca. Este definia as regras de substituição dos juízes desse Tribunal afirmando que a decisão era irrecorrível por se tratar de um regulamento administrativo e não de um ato administrativo. 

2. II. Fundamentação 

A, considerava haver um erro de julgamento. Para justificar tal alegação, cumpre aferir da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo. Invocando doutrina de Freitas do Amaral, refere-se que um ato administrativo «” é o ato jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto”».  

Aproveita também, para elencar um conjunto de elementos que caracterizam um ato administrativo, de entre os quais: 

1.  O facto de consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária; 
2. Essa decisão ter de ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres da autoridade administrativa; 
3. A decisão ter por base normas de direito público, i.e, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre particulares; 
4. A produção de efeitos externos, na esfera de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; 
5. Incidir numa situação individual e concreta; 

A definição legal de ato administrativo encontra-se no artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA). 

Por outro lado, a doutrina define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa (neste sentido, Afonso Rodrigues Queiró). Ainda, Mário Aroso de Almeida refere que “dá-se o nome de regulamentos aos atos normativos- i.e, aos atos jurídicos contendo normas- que são emanados no exercício da função administrativa”. A definição legal de regulamento administrativo encontra-se no artigo 135º do CPA. 

Daqui resulta que a qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se verificar, numa análise casuística se o comando assume natureza geral e abstrata ou individual concreta. Para relembrar, os conceitos de individual e geral reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos comandos normativos são ou não determinados ou determináveis, enquanto que, os conceitos e abstrato e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular, i.e, se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando, tratar-se-á de um ato, por outro lado, se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota na situação de determinados sujeitos, assume a forma de regulamento. 

A deliberação impugnada sublinha que o recurso instituído no artigo 98º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (doravante, LOSJ) assume a forma de recurso hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA e, do deferido preceito resulta que só os atos administrativos dos presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.  

Cumpre agora fazer uma breve suma das posições em confronto. 

A, no seu entendimento, considera que se está, efetivamente, na presença de um ato administrativo, ao contrário do propugnado pela deliberação impugnada. Por se tratar de um comando decisório que impõe uma ordem precisa sobre os critérios a considerar na substituição dos juízes daquela comarca por faltas ou impedimentos; por ser uma decisão proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que lhes são próprias, e que regulou a situação jurídica dos juízes daquela comarca; por ser uma decisão que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídica administrativa (nomeadamente na esfera jurídica dos senhores juízes da comarca que o Exmo. Senhor Juiz Presidente encabeça); por ser indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os seus destinatários, ainda que não estejam concretamente determinados, são determináveis (os senhores juízes que se encontravam a exercer funções à data da proferição do despacho) e, por a rejeição do recurso significar um impedimento para os visados fazerem valer o seu desacordo, padecendo de inconstitucionalidade, por clara violação do direito ao recurso instituído nos artigos 20º, n.º1 e 268º, n.º4 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP). Em suma, pelo facto de os destinatários da decisão serem os juízes que à data do despacho integravam aquela comarca e não todos os magistrados que viessem a ser colocados naquela comarca como parece evidenciar a deliberação impugnada quando afirma que os destinatários são também os juízes que venham a integrar tais lugares no futuro.  

Em oposição, o Conselho Superior da Magistratura (doravante, CSM) responde que o comando emitido pelo Senhor Juiz Presidente da Comarca não constitui ato administrativo e, por isso, não é admissível o meio utilizado para o seu autocontrolo administrativo. É referido que não há ato administrativo que não verse sobre uma situação individual e concreta e sobre um caso concreto. Não há dúvidas de que a situação em causa gera alguns problemas de qualificação, já que os juízes a que o comando se dirige não estão normativamente identificados, mas os seus destinatários são determináveis face aos elementos nele formulados. Mas também se reconhece que o despacho proferido formula abstratamente circunstâncias que poderão ocorrer e que servirão de pressuposto a que o seu comando se aplique a todos os juízes que venham a encontrar-se nesse âmbito, o que reconduz o despacho à natureza normativa. Por isso, concluindo que o despacho recorrido não assume a natureza de ato administrativo, mas sim de regulamento, o mesmo não é admissível de recurso hierárquico para o Conselho Superior da Magistratura (doravante, CSM). O despacho não identifica os seus destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária do Tribunal Judicial. O despacho não fixa um termo, sendo aplicável a todos os juízes que, nos anos seguintes, venham a ser colocados nas mesmas posições. Desta maneira, o despacho assume vigência sucessiva. Se, por acaso, fosse necessária uma renovação do comando sempre que ocorresse uma alteração dos concretos juízes que compõem o quadro, tal situação introduziria obstáculos à eficácia da gestão administrativa da comarca. Por estas razões, conclui-se que não se trata de um ato administrativo, mas de um ato com dimensão normativa regulamentar, não se admitindo recurso para o CSM. Ressalva-se que a rejeição do recurso não se traduz em impedimento algum ao direito de recurso, porque este pode ser feito de forma difusa ou concreta, através da impugnação para o CSM de qualquer ato administrativo que aplique a norma regulamentar ou através de uma petição dirigida ao mesmo órgão, nos termos do artigo 115º do Código do Procedimento Administrativo. 

Pode desde já concluir-se que nem sempre é fácil delimitar o ato administrativo e o regulamento no plano concetual e as conceções doutrinárias são diversificadas, o que se traduz numa maior dificuldade de caracterização dos seus traços essenciais e da sua natureza jurídica. 

3. III. Decisão 

A questão colocada é a de saber qual a natureza jurídica do despacho: ato ou regulamento? 

Analisadas as posições antagónicas, e, após serem emitidos pareceres no sentido de considerar o despacho um regulamento, por lhe ser conferido generalidade, uma vez que não são individualizados os magistrados mas os lugares que ocupam na estrutura do tribunal e regula, para o futuro e sem limitação temporal, o que lhe confere vigência sucessiva (Prof Marcello Caetano).   

No entanto, no que toca à individualidade do ato, há que ter em conta a existência de atos administrativos plurais e gerais, i.e, atos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas (atos coletivos); atos em que a administração toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes (atos plurais) e atos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de pessoas, todas elas determinadas ou determináveis (atos gerais). Também se verifica a característica da individualidade quando o ato tem por destinatário um único círculo, determinado ou determinável, de pessoas. 

Importa ter em atenção que o ato, ao contrário do regulamento, não inova o ordenamento jurídico, antes o aplica.  

A substituição dos juízes é regulada, de forma geral e abstrata, na LOSJ, sendo atribuído aos presidentes dos tribunais de comarca o poder-dever de, na respetiva comarca e em função de orientações genéricas do CSM, designarem os juízes substitutos. Devido ao facto de este poder-dever para a concretização/determinação ser exercido com fundamento nas orientações genéricas do CSM, não restam dúvidas de que o comando decisório do presidente do Tribunal de Comarca assume natureza de ato administrativo.  

Assim, trata-se de uma decisão que decorre de imposição legal, tomada em função de comandos estabelecidos na lei e de critérios previamente estabelecidos concretamente pelo CSM, decisão dirigida a um grupo de pessoas identificadas ou identificáveis, tendo em vista a definição de uma determinada e concreta situação, in casu, a substituição dos juízes em exercício de funções no Tribunal da Comarca. 

Opta-se, no caso sub judice, pela anulação da deliberação impugnada. 

4. IV. Conclusão 

Com as considerações acima expostas, e salvo o devido respeito, pronuncio-me contra a decisão e de acordo o voto de vencido deste acórdão, que considerou o despacho como um regulamento administrativo. 

Considerando alguma jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA), diz-se no acórdão do STA de 12-01-2012, Proc. N.º 0714/10, que: “ A generalidade e abstração dos seus destinatários funciona, assim, como elemento distintivo do ato normativo, essencial na construção deste conceito e, se assim é, podemos afirmar que se a imposição se dirige a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de concluir que a mesma tem características de ato normativo e não de ato administrativo.” Deste modo, o despacho do Exmo. Senhor Juiz Presidente dirigir-se-ia a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, mas determinável, no âmbito das funções que exercem e, regula para o futuro, assumindo vigência sucessiva, o que lhe conferia natureza regulamentar. 

Penso que esta consideração colhe, na medida em que o facto de a substituição dos juízes se fazer por referência ao lugar que ocupem, embora permita determinar os destinatários, também qualquer previsão de norma permite um enquadramento dos destinatários sujeitos à sua estatuição. E a sua vigência sucessiva mostra-se determinante para a classificação do despacho como regulamento. 

O facto de se tratar de um ato administrativo, traduzir-se-ia na necessidade de renovação a cada vez que se alterassem os juízes que compõem o quadro dos magistrados, prejudicando a eficácia e eficiência da gestão administrativa da comarca. Deste modo, a opção por uma norma, com carácter geral e abstrato, afigura-se como mais amigável à eficiência desta gestão, sem prejuízo da emissão posterior de atos administrativos notificando cada um dos juízes, se necessário.  

Também não nos podemos fundar no fato de já existir a LOSJ a regular de forma geral e abstrata o regime de substituição dos juízes, uma vez que este regulamento poderia assumir a forma de regulamento de execução, nos termos do artigo 112º n.º 7 da CRP. 

Bibliografia: 

• FREITAS DO AMARAL, Diogo- Curso de Direito Administrativo, vol II, Almedina 
• AROSO DE ALMEIDA, Mário- Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina 
• REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André- Direito Administrativo Geral, Tomo III 
• Link do acórdão: http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/-/49CA968CFCE9765E80257F8B003D555A 

Sara Correia (nº 61116) 

2º ano, Turma B, subturma 12