Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2 de julho de 2002

Processo: 01001/16

Tribunal: 2 SUBSECÇÃO DO CA

Relator: ROSENDO JOSÉ

Descritores: REGULAMENTO. AUDIÊNCIA DO INTERESSADO. FUNDAMENTAÇÃO

Enquadramento: 

O acórdão em causa surge na sequência de uma interposição, no Tribunal Administrativo e Tributário do Círculo do Funchal, de um pedido de anulação de uma norma regulamentar emitida pela Câmara Municipal da Calheta, que impedia a venda ambulante no Paúl da Serra, a partir de 1 de janeiro de 2000. A 17 de dezembro de 2001, foi julgado procedente o recurso e declarada a ilegalidade da norma. Neste sentido, a CMC interpõe recurso jurisdicional.

Antes de proceder à análise, importa fazer uma pequena ressalva. O Acórdão em causa é de 2002, logo, as normas referidas ainda dizem respeito ao antigo Código do Procedimento Administrativo (ACPA). Em 2015, foi aprovado, pelo Decreto-Lei 4/2015, de 7 de janeiro, o novo Código (NCPA) e com ele alteradas diversas das disposições referidas. Como tal, tentarei ao máximo fazer referência tanto aos artigos do ACPA como aos seus correspondentes no NCPA, analisando alterações no regime que se mostrem relevantes.

 Alegações da Câmara Municipal da Calheta:

• Os artigos 116º a 118 do CPA (99º a 101º do NCPA), dizem respeito a normas inexequíveis por si mesmas, pelo que seria necessária regulamentação para a efetivação dos direitos em causa.
• Trata-se de um regulamento de natureza urgente, pelo que a lentidão do processo de apreciação pública não se enquadraria no processo.
• Tendo em conta que o regulamento se destina a evitar danos irreparáveis na saúde pública e ambiente no Paul Serra, a inexistência de projeto e de nota justificativa não podem traduzir-se na invalidade do regulamento.

Contra-alegações do agravado:

•  O regulamento é inválido porque não indica a norma habilitante (problema de legalidade que não terei oportunidade de analisar).
• A aprovação do regulamento não foi precedida de um projeto sujeito à audiência prévia dos interessados ou apreciação pública (denominada, pelo NCPA, de consulta pública), sendo que esta ausência não foi fundamentada.
• O carácter especialmente lesivo e ablativo obriga a uma prova, pela entidade adotante do regulamento, da ocorrência de pressupostos de facto justificativos do exercício do poder, como se prevê nos artigos 116º a 118º do ACPA (99º a 101º do NCPA), sob pena de uma sujeição fatal à atividade regulamentar.
• Uma sujeição inelutável à atividade regulamentar, sem qualquer fundamento, violaria o princípio da tutela judicial efetiva.

Decisão do tribunal:

O Supremo Tribunal Administrativo acorda em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão anterior, na qual declarou a ilegalidade da referida norma.

Aspetos a desenvolver:

A atividade administrativa encontra-se sujeita a um conjunto de formalidades inerentes a qualquer procedimento regulamentar. Como tal, importa aferir quais os princípios do Direito Administrativo envolvidos nestas formalidades e a sua importância para o sucesso da atividade administrativa.

Partimos do facto de a sentença recorrida ter considerado violadas as formalidades da existência de um projeto, de nota justificativa da motivação de criar o regulamento e ainda de audiência prévia dos interessados.

Sobre a audiência prévia dos interessados...

O princípio da participação:

De entre os diversos princípios de dimensão procedimental, o professor Diogo Freitas do Amaral enfatiza por um lado, o artigo 12º do NCPA, que engloba o princípio da participação. Segundo este princípio, a Administração está obrigada a consultar o particular antes de decidir sobre ele. 

O direito de audiência dos particulares é corolário do princípio da participação, na medida em que, assente na lógica da participação, está a obrigação da Administração atender tanto ao interesse público como ao do particular.

O princípio da colaboração da Administração com os particulares:

Depois, o Professor faz também referência ao princípio da colaboração da Adminsitração com os Particulares, espelhado no artigo 11º do NCPA. De acordo com este princípio, a Administração deve atuar numa estreita cooperação com os particulares, prestando-lhes informações e esclarecimentos de que careçam, apoiando e estimulando as suas iniciativas e recebendo as suas sugestões e informações. 

O regime legal do direito de audiência prévia dos interessados:

No tocante ao procedimento do regulamento administrativo, a participação dos interessados encontra-se regulado pelos artigos 117º e 118º do ACPA, correspondentes aos artigos 100º a 101º do NCPA, mas note-se que com algumas alterações. De facto, à luz dos artigos do ACPA, temos que a audiência prévia e a apreciação pública terão lugar “nos termos definidos em legislação própria”, o que, neste e noutros casos, levantava o problema do silêncio do legislador que até ao momento seria suprido pela tutela constitucional e judicial efetiva dada pelo 268º/4 da CRP (princípio da proteção).

 Neste sentido, é interessante ver que esta expressão (“nos termos definidos em legislação própria”) é abandonada pelo legislador no artigo 100º/1 NCPA, onde dispõe que “Tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o responsável pela direção do procedimento submete o projeto de regulamento por prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, a audiência dos interessados que como tal se tenham consituído no procedimento”. O número 2 do mesmo artigo define que a audiência deve ser escrita ou oral, entre outras especificidades dos artigos 122º e 123º (para os quais o artigo 100º/2 remete).

Sobre a fundamentação da adoção dos regulamentos administrativos...

À luz do artigo 116º do ACPA, similar do artigo 99º do NCPA, a aprovação do regulamento exige uma nota justificativa fundamentada, isto é, para um regulamento ser aprovado tem de ser objeto de uma fundamentação, da qual deve constar uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas, sob tutela do princípio da proporcionalidade.

Neste lógica, a fundamentação tem a ver com a justificação das razões de direito e de facto da decisão e abarca, segundo o Professor Paulo Otero, dois propósitos. Por um lado, impõe à Administração a demonstração da coerência do qual deve ser dotado o seu percurso decisório, ou seja, que a Administração, pela justificação demonstre que aqueles determinados pressupostos conduziram àquela determinada decisão. Pelas palavras do Professor supra mencionado, “é através da fundamentação que temos presente a causa do ato, a adequação entre os pressupostos e o conteúdo da decisão”. Por outro lado, a fundamentação é também uma garantia dos direitos dos cidadãos. 

Adoção de posição:

Cabe-me, agora, expor a minha opinião no que toca à decisão adotada pelo STA. Neste sentido, não posso deixar de concordar com a posição adotada, na medida em que considero as alegações da Câmara Municipal da Calheta fracas, quando comparadas com os direitos e princípios em causa.

Relativamente à questão da inexistência de uma audiência prévia dos interessados é preciso dissecar algumas questões. Se é certo que a intervenção dos particulares em procedimentos de formação de atos regulamentares é uma vertente do direito de participação com crucial importância por se tratar do verdadeiro momento genético das decisões administrativas, o Supremo também sustenta que este “direito de participação na formação do ato não é essencial, em si, como instrumento de defesa dos interesses dos administrados”. Esta é uma posição com a qual me identifico. Com efeito, esta fase anterior de feitura das normas apenas assegura uma defesa preventiva dos direitos dos cidadãos, a tutela judicial efetiva não é afetada, no caso, pela preterição desta formalidade, ou seja,  o controlo jurisdicional não é afetado. O caso aponta para a solução da remissão da regulamentação para um momento posterior, mantendo a questão da participação dos interessados no procedimento do regulamento em aberto, sem que a tutela judicial efetiva seja ofendida. Podemos concluir, então, que a questão da invalidade não se firma aqui.

Para além disto importa, também, fazer alusão ao facto de a Câmara alegar que a natureza urgente do regulamento não se articularia com a apreciação do projeto, processo tipicamente lento, tal como a audiência dos interessados, se muitos particulares se constituírem como tais. Neste ponto venho a acrescentar que, a meu ver, a alínea c) do número 3 do artigo 100º do NCPA vem sustentar a decisão da Câmara Municipal neste ponto, na medida em que vem prever a possibilidade de preterição da audiência no caso de regulamento urgente.

No que toca ao dever de fundamentação dos projetos regulamentares da Administração, é certo que qualquer regulamento deve ter um projeto e uma nota justificativa em que se indiquem as razões da criação das medidas adotadas nos comandos regulamentares, e o motivo do sentido seguido pelo conteúdo das mesmas. A gravidade da inexistência desta fundamentação esbate, segundo o meu ponto de vista, precisamente na ideia de que todas as decisões proferidas pela Administração devem ser alvo de uma suficiente ponderação e reflexão. Portanto, trata-se de uma necessidade inultrapassável de balanceamento entre custos e benefícios, cuja preterição me parece inadmissível, devendo qualquer regulamento desrespeitador do enunciado ser considerado inválido à luz do artigo 143º do NCPA. 

Aliás, esta ideia tem, efetivamente, tutela constitucional no número 4 do artigo 268º da CRP, que pressupõe a indicação dos pressupostos do regulamento e da justificação do sentido dos comandos como fator essencial para o controlo jurisdicional e a tutela efetiva dos direitos dos cidadãos. Assim, parece-me que o facto de ser pretender “evitar danos irreparáveis na saúde pública e ambiente no Paul Serra” não justifica a omissão desta formalidade crucial, pois a norma relativa à fundamentação é de aplicação imediata e não depende de qualquer especificidade do caso em concreto. Encontra-se em causa tanto a segurança que advém de decisões não arbitrárias, como a confiança colocada pelos administrados nas entidades responsáveis pela apreciação da questão. Assim, as entidades devem encontrar-se suficientemente esclarecidas de modo a que procedam a uma escolha válida, que atente ao conjunto de interesses em causa, o que, indubitavelmente, só se garante através de uma fundamentação adequada. 

Para terminar, importa sublinhar que a Administração Pública está inevitavelmente sujeita a um conjunto alargado de princípios vinculantes, formalidades procedimentais e aos valores do ordenamento jurídico em geral. A arbitrariedade é inimiga da função administrativa, que deve ser espelho de decisões fundamentadas, em colaboração com os particulares, dentro do praticável, e prosseguindo sempre o interesse público.

Bibliografia:

• Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª edição, Lisboa, 2016.
• Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – o novo regime do Código do Procedimento Administrativo , 2ª edição, 2015.
• Sumários desenvolvidos das aulas teóricas de Direito Administrativo II do Professor Doutor Paulo Otero, 2018. 

Carolina Lopes Mendes

nº61179, 2ºB, subturma 12.