Análise Acórdão - Mariana Gouveia

Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 30/06/2016 12931/16

1. SUMÁRIO DO ACÓRDÃO

O Acórdão em apreço relata uma ação administrativa especial intentada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa por uma Associação contra o Governo de Portugal. 

A associação solicitou o seguinte: 

- Declaração de nulidade ou anulação da decisão de extinção do Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas, contida no Decreto-Lei nº166-A/2013, de 27 de dezembro (alteração do regime dos complementos de pensão dos militares das Forças Armadas, à transferência da responsabilidade pelo pagamento destes complementos de pensão para a Caixa Geral de Aposentações, I.P, e à fixação das regras de extinção do Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas).

Por Acórdão de 28/10/2015, o referido Tribunal decidiu declarar-se sem competência legal para julgar a causa, uma vez que se está perante um Decreto-Lei (um ato legislativo) e não um ato administrativo, nem uma relação jurídica administrativa (arts. 198º e 212º/3 CRP + arts. 1º/1 e 4º/1/2/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais/2002)

Após a decisão do Tribunal, a Associação interpôs um recurso.

2. ARGUMENTOS DA RECORRENTE

• A matéria em questão está no domínio do exercício da função administrativa do Governo, e não no âmbito do exercício da sua função legislativa. Portanto, o ato impugnado (decisão de extinção do fundo de pensões dos militares das forças armadas, DL nº166-A/2013, de 27 de dezembro) é consequência de um quadro normativo determinado e que institui o Governo, no exercício da sua função administrativa, na gestão da despesa pública;

• Ainda que a função administrativa tenha sido exercida mediante emanação de um DL do Governo, enquanto órgão gestor de negócios públicos necessários à estabilidade económica do executivo (art. 199º/d/g CRP), e não perante o exercício da sua função político-legislativa, o ato administrativo por si praticado (enquanto ato com eficácia externa e lesivo dos interesses dos beneficiários e participantes do Fundo de Pensões), em forma de DL, assume natureza administrativa e não, como se decidiu, político-legislativa; 

• O conteúdo do ato impugnado demonstra uma decisão de caráter individual e com destinatários concretamente identificáveis (beneficiários e participantes do Fundo de Pensões), pelo que o mesmo só pode ser denominado por ato administrativo;

• Por último, são os Tribunais Administrativos competentes para apreciar o mérito de uma ação de impugnação do ato administrativo de extinção do Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas e nas presentes alegações de recurso, pelo que o Acórdão recorrido padeceu de manifesto erro de julgamento.

3. ARGUMENTOS DO RECORRIDO

• Inexiste qualquer erro de julgamento, pois fora do domínio da justiça administrativa ficam as questões de validade de atos praticados no exercício da função política e da função legislativa estadual, logo, os juízes do Tribunal coletivo reunidos em conferência julgaram a incompetência absoluta do Tribunal para julgar a causa, absolvendo da instância o demandado

• O art. 112º/1 CRP, enuncia que "são atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos-legislativos regionais"

• A jurisprudência e doutrina dominantes definem a "função legislativa" como a atividade permanente do poder político que consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição;
  

•  A "função administrativa" integrará, pelo contrário, "o conjunto de atos de execução dos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude da prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-coletividade" (neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa, in Lições de Direito Administrativo, 1999, 12 Vol., pág. 11 e 12, e Acórdão do STA de 16.03.2004, proc. Nº 01343/03)

• A aprovação do DL é, claramente, matéria de "competência política e legislativa" do Governo (art. 198º CRP);

• Quanto muito, sem conceder, caso se entendesse que o Decreto-Lei em apreço não contem disposições gerais e abstratas, o que não se admite, sempre seria de entender, nesse caso, que estaríamos perante uma "lei-medida", igualmente não impugnável perante os tribunais administrativos

• Determina o art.º 212/3 da CRP que compete "...aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais...";
  

• O TC adaptou, ainda, um conceito puramente formal da norma, para clarificar os órgãos de controlo e para impedir dificuldades na separação de poderes: são atos normativos todos os atos emitidos pelos respetivos órgãos competentes sob as formas constitucionais de lei, decreto-lei, decreto legislativo regional e regulamento administrativo

No que respeita ao Decreto-Lei que o recorrente pretende impugnar, encontramo-nos perante ato praticado no exercício da função político-legislativa - é um ato político que decide, perante determinado circunstancialismo fáctico, qual o modo adequado para regulamentar determinado interesse público, ato este da competência do Governo e, como tal discricionário.

Posto isto, o que se decidiu no douto acórdão recorrido será totalmente confirmado, ou seja, improcedem as alegações do recorrente. entende o R. Estado Português, representado pelo Ministério Público, que não houve erro de julgamento, nem errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 4 nº 2, al. a) do ETAF (atual art.º 4º, n.º 3, al. a) do ETAF).

4. FUNDAMENTOS DA DECISÃO

• A Função Político-Legislativa corresponde “à definição primária e global do interesse público, interpretando os fins do Estado, sob a forma de lei da A.R., de decreto-lei do Governo ou de decreto legislativo regional das assembleias legislativas regionais” (cfr. Jorge Miranda, Manual…, V, 4ª ed., nº 5);
  

• A função administrativa do Estado é o conjunto dos atos de execução de atos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-coletividade. Corresponde a atos que, em execução direta ou indireta de normas, se destinam a produzirem efeitos jurídicos no âmbito de relações com um objeto especificado entre a Administração e particulares individualizados ou individualizáveis; 
  

• A competência jurisdicional dos tribunais administrativas está prevista principalmente para o controlo da função administrativa, isto é, para as “relações jurídicas em que os sujeitos atuam ao abrigo de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo (normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público)” (1), como resulta expressamente dos artigos 212º/3 da Constituição da República Portuguesa e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Em tal competência não se incluem os litígios referentes a atos materialmente políticos ou materialmente legislativos;

• O que interessa, em sede de Constituição da República Portuguesa, de Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e de Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para efeitos de apurar se estamos ante uma decisão de natureza administrativa concreta ou uma decisão de natureza legislativa é, portanto, o conteúdo material do ato jurídico-público: (i) se um conteúdo próprio da função administrativa do Estado (isto é, decisão adotada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas primárias do legislador, sendo que o seu eventual conteúdo inovador se circunscreve a aspetos secundários, menores ou instrumentais) ou (ii) se um conteúdo próprio da função legislativa do Estado (isto é, opção primária de política, com um conteúdo inovador expressivo de uma intencionalidade especifica de formulação de opção primária da comunidade, sendo fonte inicial de direito, com apelo à consciência ético-social vigente na comunidade; e que pode até ter um conteúdo concreto – uma a “lei-medida” (2), mas sendo sempre nota distintiva a natureza inovadora ou primária, com um sentido geral ou de princípio geral);

Face ao exposto, considerando que o Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas foi previsto numa norma materialmente legislativa (artigo 14º do Decreto-Lei nº 34-A/90) e foi criado por lei (Decreto-Lei nº 269/90), vindo agora a ser expressa e circunstanciadamente extinto pelo Decreto-Lei nº 166-A/2013, concluímos que esta extinção configura um ato materialmente legislativo nos termos acima definidos.

O Governo pretendeu, por razões explanadas de ordem financeira, de finanças públicas gerais e de igualização na segurança social portuguesa, eliminar algo que fora previsto em 1990 por uma norma materialmente legislativa (ato da função legislativa).

Assim sendo, pelos motivos enunciados e de harmonia com os poderes conferidos no art. 202º CRP, os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul negaram provimento ao recurso. 

5. POSIÇÃO ADOPTADA

Por tudo o que fora mencionado, a posição por mim adoptada vai ao encontro da decisão proferida pelo Tribunal no Acórdão 28/10/2015, uma vez que o Decreto-Lei nº166-A/2013 reveste a natureza de ato legislativo (art. 112º/1 CRP). Ora, só é da competência dos Tribunais Administrativos o julgamento de ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir litígios de relações jurídicas administrativas (art. 212º/3 CRP), logo, não é, efetivamente, da competência do Tribunal Central Administrativo Sul julgar a causa em questão, uma vez que não se trata de um ato administrativo.

Cumpre, primeiramente, distinguir:

- Função Legislativa (consiste na atividade permanente e de caráter político de definição de princípios e elaboração de preceitos com eficácia externa, contendo-se em atos que revestem três formas- lei, decreto-lei e decreto- legislativo regional-, com caráter regulador da vida coletiva, ou seja, com incidência direta e imediata sobre os cidadãos.);

- Função Administrativa (compreende a atividade pública contínua tendente à satisfação das necessidades coletivas, prosseguindo o interesse público, abrangendo a produção de bens e a prestação de serviços, bem como as atuações que visem a obtenção e gestão dos recursos matérias e humanos a alocar ao seu desenvolvimento);

Deste modo, cumpre reforçar que o DL que a Associação pretende impugnar reveste a natureza de ato legislativo, uma vez que se encontra consagrado no art. 112º/1 CRP, ou seja, consta do exercício da função legislativa. Trata-se, pois, de um ato legislativo que tem a função de nortear e prosseguir o interesse público, como ato exclusivo do Governo (art. 198º CRO). Assim sendo, o princípio da legalidade surge como um princípio concretizador da separação de poderes, tendo impreterivelmente, que ser respeitado por todos os órgãos de soberania.

Por último, cabe aludir à definição de ato administrativo que, segundo o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, consiste em "qualquer manifestação unilateral de vontade, de conhecimento ou de desejo, proveniente da Administração Pública e destinada à satisfação de necesidades coletivas que, praticada no decurso de um procedimento, se destina à produção de efeitos jurídicos de caráter individual e concreto" (art. 148º CPA). Já o Professor FREITAS DO AMARAL indica os seis elementos que caracterizam o ato administrativo, nomeadamente: ato jurídico; unilateral; praticado no exercício do poder administrativo; de um órgão administrativo; decisório e, por último, que versa sobre uma situação individual e concreta. Posto isto, o Decreto-Lei não assume, efetivamente, a natureza de ato legislativo por todos os motivos já elencados.

6. BIBLIOGRAFIA 

DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 3º Edição. Almedina, Coimbra, 2016;

DA SILVA, Vasco Pereira, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996;

SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André Salgado de, «Direito Administrativo Geral» - Tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais», D. Quixote, Lisboa 3.ª edição, 2008.

Realizado por, 

MARIANA PINHEIRO GOUVEIA, Nº 60921