Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:
646/15.2BECTB
Secção: CA
Data do
Acórdão: 18-10-2018
Análise do Acórdão
Através da análise de um acórdão do Tribunal Central Administrativo
Sul irei comentar o principio do aproveitamento do ato, previsto no artigo 163
nº 5 do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA). Nesse sentido
será também relevante analisar o procedimento administrativo, nomeadamente a
fase de audiência dos interessados (audiência prévia).
No acórdão em causa estamos perante uma interposição do recurso
jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de
Castelo Branco pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP).
O IFAP vem recorrer da decisão desse tribunal, que no âmbito da ação administrativa instaurada por “A”, julgou a ação procedente, anulando a decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IFAP.
O IFAP vem recorrer da decisão desse tribunal, que no âmbito da ação administrativa instaurada por “A”, julgou a ação procedente, anulando a decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IFAP.
Na campanha de 2005, o autor através de uma transferência de
exploração assumiu o compromisso que M tinha assumido na campanha de 2004 que
consistia na Intervenção “Medidas Agroambientais - Sistemas Forrageiros
Intensivos”, do Plano de Desenvolvimento Rural, previsto no Regulamento (CEE)
nº 1257/99, do Conselho, de 17 de maio e cujo regulamento de aplicação foi
aprovado pela Portaria 1212/2003, de 16 de outubro. O compromisso assim
assumido deveria ser mantido durante um período de cinco anos a contar da data
da candidatura apresentada em 2004, sendo que na Campanha de 2008, o Autor não
apresentou a candidatura às medidas agro ambientais.
Além disso, resulta do regime comunitário instituído que nestes casos por
facto imputável ao beneficiário (quebra do compromisso) os pagamentos efetuados
devem ser devolvidos, exceto se entre a data do pagamento da ajuda e a data da
primeira notificação ao beneficiário tiverem decorridos dez anos (artigo 49° do
Regulamento (CE) nº 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro), sendo que no
presente caso, está sob análise o ato praticado pelo Recorrente em 2015 que
determinou a reposição das quantias indevidamente recebidas, e cuja restituição
havia sido já determinada por ato do recorrente de 2011, pelo que não tinham
passado os 10 anos. Assim, o ato de 2013 assentou num erro sobre os
pressupostos de facto pois não deixaram nunca de subsistir os fundamentos para
determinar a reposição das verbas indevidamente recebidas, existiu, assim, uma
quebra de compromisso por parte do beneficiário, que tem como consequência a
reposição de tudo quanto foi recebido até àquela data.
O Recorrente formula nas respetivas alegações que a sentença do
Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco incorre em erro de
julgamento ao anular o ato impugnado, por três razões essenciais:
- o ato em causa violou o limite temporal imposto pelo artigo 168º, nº
1 do CPA;
- o ato anulado era um ato constitutivo de direitos;
- preterição de formalidade essencial.
Alega que a douta sentença ao analisar a validade do ato impugnado,
somente à luz do direito nacional, cometeu um erro de julgamento.
Na sequência, o IFAP defende que tendo o Recorrido oferecido pronúncia
no âmbito do procedimento administrativo em que se insere o ato impugnado, não
devera ser considerada preterida aquela formalidade. Mesmo que assim seja
considerado, deve ter-se em conta se tal omissão deverá ter efeitos
invalidantes do ato impugnado, concluindo-se em sentido negativo perante casos,
como dos autos em que o sentido da decisão seria exatamente o mesmo atendendo
ao quadro legal aplicável. É neste contexto que surgem o principio já há muito
consagrada na jurisprudência e agora também com acolhimento legal pelo artigo
163 nº 5 do CPA, o principio do aproveitamento do ato administrativo.
Assim, podemos concluir que as questões suscitadas pelo Recorrente,
resumem-se em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de: erro de
julgamento de facto, por insuficiência da matéria de facto dada por provada; erro
de julgamento de direito, por entender que o ato anulado é um ato constitutivo
de direitos e quanto à aplicação do limite temporal previsto no artigo 168 nº 1
do CPA; erro de julgamento de direito, quanto à violação do princípio de
participação do interessado.
Para a análise do princípio supra referido e do procedimento
administrativo revela apenas o erro de julgamento de direito, quanto à violação
do princípio de participação do interessado.
Decisão do Tribunal
O Recorrente invoca erro de julgamento da sentença recorrida quanto à
procedência da questão de preterição da audiência prévia ou da participação do
interessado. Sustenta que o ato impugnado foi praticado no seio de um
procedimento administrativo no qual o interessado se pronunciou e no âmbito do
qual confessou ter cometido a irregularidade que fundamentou a decisão de
restituição das verbas. Na verdade, a
preterição da formalidade de audiência prévia não deve gerar a invalidade do
ato impugnado, por o seu destinatário se ter pronunciado sobre os fundamentos
que determinam o sentido do ato e sempre o sentido da decisão dever ser o
mesmo, por ocorrer a quebra do compromisso da campanha de 2008 e dever ser
determinada a obrigação de reembolso das ajudas indevidamente recebidas. Pugna
o Recorrente pela aplicação do disposto no artigo 163.º, n.º 5 do CPA.
Sobre esta questão o tribunal vem confirmar que considerando a matéria
factual apurada em juízo, o Recorrente, não notificou o Autor previamente à
prática do ato impugnado para se pronunciar sobre o projeto de decisão, ou seja,
o Tribunal considera que não existiu audiência prévia do interessado, uma vez
que a Administração não cumpriu essa formalidade. Mais, considera ainda que não
assiste razão ao Recorrente na parte em que sustenta que o interessado já se
havia pronunciado no âmbito do procedimento administrativo sobre o projeto da
decisão administrativa que veio a ser tomada, ora impugnada, pois em nenhum
momento o Autor se pronunciou sobre a anulação do ato que veio a determinar o
arquivamento do procedimento administrativo. Pelo que é considerado que,
efetivamente se deve concluir pela preterição da audição do interessado.
A convocação, pelo Recorrente da aplicação do disposto no nº 5 do
artigo 163 do CPA, no sentido, de a preterição da audiência prévia no presente
caso não dever determinar a anulação do ato impugnado, devendo o mesmo
manter-se, uma vez que o conteúdo do ato não poder ser outro e o ato,
independentemente da falta da audiência do seu destinatário, dever manter o seu
conteúdo. Neste sentido afere que, uma vez que a matéria sobre que versam os
atos se prende com a atividade de controlo ou fiscalização de uma candidatura
apresentada pelo Autor a apoios financeiros provenientes de fundos europeus, de
que resultou apurado o incumprimento dos compromissos assumidos, com a
consequente obrigação de restituição das verbas recebidas, está em causa
matéria cujos pressupostos são estritamente vinculados, pelo que o conteúdo do
ato não pode ser outro.
Neste caso estão verificados os pressupostos da aplicação do disposto
nas alíneas a) e c) do artigo 163 nº 5 do CPA que determina que não se produza
o efeito anulatório do ato impugnado. Podemos assim verificar uma aplicação
prática do principio do aproveitamento do ato administrativo, o qual começou
por ter o seu relevo na construção jurisprudencial passando só depois para uma
forma de conformação legal no novo CPA.
Assim, de acordo com Ana Celeste Carvalho “segundo a redação agora
aprovada, não se concede ao juiz a faculdade de anular o ato administrativo
viciado, verificadas as circunstâncias enunciadas na lei. O juiz administrativo
passa a ter o imperativo legal de não anular o ato sempre que se verifiquem os
pressupostos previstos nas alíneas do n.º 5 do artigo 163.º, pelo que, é
afastada a margem do poder ou discricionariedade judicial em relação ao efeito
anulatório do ato.”.
De acordo com o que foi exposto, o Tribunal considera que procede o
fundamento do recurso, quanto ao erro de julgamento da sentença recorrida no
tocante à procedência da falta de audiência dos interessados, uma vez que de
acordo com a matéria apurada nos autos, se dever concluir pela aplicação do
disposto no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, que determina que não se produza o
efeito anulatório do ato impugnado.
Procedimento Administrativo -
Audiência Prévia
O procedimento administrativo é a sucessão ordenada de atos e
formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos
órgãos da Administração Pública, de acordo com o artigo 1 nº 1 do CPA. Rogério
Soares oferece também uma noção de procedimento administrativo que acaba por
coincidir com esta conformação legar, segundo este é «um conjunto de atos
funcionalmente ligados com vista a produzir um certo resultado, um efeito
único».
Assim, o procedimento administrativo é uma sequência, pois a atividade
administrativa não se esgota na tomada de decisões. É uma sequência
juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e
exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução. Ou
seja, são as fases por que caminha a atividade administrativa e que se
desenrolam de acordo com determinadas formalidades e prazos.
A finalidade do procedimento administrativo é, assim, a formação,
manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública. O procedimento
procura preparar e exteriorizar a prática de um ato da Administração Pública a
respetiva execução. De acordo com Rogério Soares, o procedimento visa produzir
«um certo resultado, um efeito único», que é a tomada da decisão.
De acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral e como foi referido
anteriormente, o procedimento administrativo é uma sequência com vista à tomada
de uma decisão final. Desse modo, este percorre varias fases até se concretizar
efetivamente.
Ainda de acordo com este professor, o procedimento divide-se em seis
fases essenciais:
1 Fase
inicial: pode resultar de iniciativa pública (através de um ato interno, ou
da própria administração) ou de iniciativa privada (através de requerimento de
um particular interessado – artigo 53º do CPA). Assim, o procedimento inicia-se
oficiosamente (iniciativa da Administração Pública) ou por solicitação dos
interessados, que pretendem que um órgão administrativo aprecie o seu pedido e
tome uma decisão sobre ele (iniciativa dos particulares). Da fase inicial pode
ainda fazer parte a tomada de medidas provisórias, nos termos do artigo 89º
CPA.
2 Fase de Instrução: a fase de instrução
destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final (arts. 115º a
120º CPA) e que se rege pelo princípio do inquisitório, isto é, fase em que a
administração pública, sem a dependência da vontade dos interessados, requer
factos e esclarecimentos que mais facilmente levem à tomada da melhor decisão.
(artigo 58ºCPA). Trata-se do momento procedimental que está por excelência
relacionado com o princípio da imparcialidade em sentido positivo.
3 Fase da Audiência dos Interessados: inserem-se
os princípios da colaboração da Administração com os particulares (artigo 11 nº
1 CPA) e da participação (artigo 12º CPA). A Audiência dos Interessados tem dignidade
constitucional - 267 nº5 CRP. É nesta fase que se concretiza o direito de
participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes dizem respeito e
apenas pode ser dispensada nos termos que constam no artigo 124º CPA.
4 Fase da Preparação da Decisão: a
Administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova
recolhida na fase de instrução, e os argumentos aduzidos pelos particulares na
fase da audiência dos interessados [artigos 125º e 126º do CPA]. O órgão
decisório pode ordenar novas diligências e solicitar novos pareceres se
considerar insuficiente a instrução [artigo 125º CPA]. É também a fase onde o
órgão competente para a decisão final elabora um relatório, nos termos do
artigo 126º CPA.
5 Fase de Decisão: é a fase que põe fim a
todo o procedimento administrativo, tal como qualquer facto do CPA que o
acompanhem (artigo 93º CPA). O procedimento pode terminar pela prática de um
ato administrativo ou pela celebração de um contrato (artigo 126º CPA). Caso
termine pela prática de um ato administrativo, todas as questões pertinentes,
suscitadas durante o procedimento e que não tenham sido decididas em momento
anterior, devem ser resolvidas pelo órgão competente (art. 94º nº1 do CPA). O artigo 123º CPA, remete-nos
para a importância da divergência entre o órgão decisor e o órgão instrutor,
uma vez que as decisões de ambos podem divergir. Quando for este o caso,
deve-se ter em conta se o órgão instrutor ouviu os interessados, no processo de
instrução. Caso não o tenha feito, deverá marcar-se uma nova audiência, de
âmbito meramente instrutório.
6 Fase
Complementar: é aquela em que são praticados certos atos e formalidades
posteriores à decisão final do procedimento.
Análise do Artigo 163º nº5 –
principio de aproveitamento do ato administrativo
Como foi dito anteriormente, a fase de audiência dos interessados é
uma das fases basilares no procedimento administrativo, uma vez que permite um
encontro de vontade entre os particulares e a Administração Pública,
concretizando assim vários princípios constitucionais e princípios presentes no
CPA.
No acórdão que temos vindo a analisar existe uma situação em que o
Autor tinha direito à audiência e esta foi ignorada, ignorando,
consequentemente, uma das fases mais importantes no procedimento
administrativo. Existe divergência doutrinária, em saber como se deve reagir,
quando esta situação se verifica. Desse modo, o problema central é suscitado
pela aplicação do artigo 161º alínea d) do CPA, discutindo-se se o direito à
audiência prévia é um direito fundamental ou não.
Por um lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, bem como Sérvulo
Correia consideram que se trata, efetivamente, de um direito fundamental e que
a preterição de audiência prévia é geradora de nulidade (tese maioritária). Por outro lado, Pedro Machete e Aroso de
Almeida defendem que não há motivo para se poder afirmar que o direito à audiência
prévia é de facto um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias (tese minoritária).
Na verdade, a tomada de decisão entre uma destas considerações têm
implicações distintas quanto à validade da medida, pois se considerarmos a
audiência prévia como um direito fundamental a sua violação gera nulidade, uma
vez que também viola princípios constitucionais.
O Professor Vasco Pereira da Silva considera que a tese minoritária
não tem razão quando afirmam que os direitos fundamentais de natureza procedimental
consagrados pela CRP não se tratam de direitos de primeira geração e só esses é
que teriam tal consagração constitucional. Tanto os de segunda como os de
primeira ou terceira geração têm igual importância constitucional não há assim
prevalências de uns sobre os outros, portanto, deve concluir-se que havendo
estas três gerações, aliado a uma lógica evolutiva dos direitos fundamentais,
deve entender-se que não faz sentido dizer que o direito à audiência não é um
direito fundamental. A noção de direitos fundamentais é ampla, e foi evoluindo
ao longo da História, sendo assim uma noção construída em função de uma
realidade dinâmica. Sendo um direito fundamental, é gerador de nulidade.
Cabe indagar sobre o facto do legislador português consagrar a possibilidade
de conversão de atos jurídicos, quando haja ilegalidades de natureza
procedimental, sendo que nestes casos o conteúdo da decisão final não é
afetado. Tal como acontece no acórdão, há situações em que a audiência prévia
não foi realizada mas se estiver dentro das cláusulas do artigo 163º, nº5 CPA,
o seu conteúdo é aproveitado, porém sendo o direito à audiência prévia um
direito fundamental sujeito ao desvalor jurídico da nulidade, a aplicação do
artigo mantém-se[1].
O artigo 163 nº5 CPA consagra, assim, o afastamento do efeito
anulatório do ato administrativo, o que vem permitir à Administração Pública
ignorar regras instituídas no CPA, que obrigariam à prática de atos
procedimentais vinculados. Ainda que a prática jurisprudencial tenha admitido
afastar o efeito anulatório do ato administrativo, agora existe uma consagração
legal, o que equivale a que a própria Administração Pública possa afastar
regras imperativas, no procedimento administrativo. O Professor Vasco Pereira
da Silva, que é um forte crítico desta norma constante do CPA, considerando-a
inconstitucional.
O direito à audiência é regulado pelo CPA e sendo um direito
fundamental teria sempre de ser respeitado, na posição que lhe é atribuída pela
CRP. Para além do mais, qualquer direito fundamental tem de ser concretizado
através de uma norma procedimental. E é esta a posição que o Tribunal
Constitucional veio defender.
Porém, olhando para a norma do 163º/5 CPA, a própria estrutura da
norma está errada, uma vez que diz que se falta o cumprimento da norma
procedimental, não há problema, se a decisão for acertada, mas só se pode saber
se a solução é acertada ou não através do procedimento – e, portanto, como não se
usou o procedimento, não se pode a
posteriori concluir que aquela decisão era acertada.
Conclusão
Tendo em conta o caso do Acórdão, podemos perceber que quando a
Administração tomou a decisão de reposição das verbas indevidamente recebidas
pelo Autor, sem fazer uma audiência prévia ao interessado (neste caso o Autor),
estava a ignorar regras vinculativas que estão presentes no CPA.
Assim, de acordo com o exposto estaria a violar um direito fundamental
processual, cuja consequência seria a produção do seu efeito anulatório. Porém,
devido à ineficaz concretização do legislador no artigo 163º nº5 CPA, uma vez
que a “o conteúdo do anulável não” pode “ser outro”, uma vez que a “a
apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como
legalmente possível”, uma vez que o conteúdo do ato é tido como “bom”, foi
possível à Administração ignorar regras procedimentais, incorrendo numa desprocedimentalização,
o que implica um aproveitamento do ato, independentemente da sua invalidade.
Bibliografia e Webgrafia
D. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Volume II
Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo
Constituição da República Portuguesa, R. Tavares Lanceiro e T. Fidalgo
de Freitas (ORG.), AAFDL, 2017
Código de Procedimento Administrativo, DL nº 4/2015, de 7/01
Transcrições das aulas teóricas do professor Vasco Pereira da Silva
Link do acórdão:
Maria Leonor Amante, 61152
Turma B - Sub12
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