(II)Análise Acórdão Roberta Viana
Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 04 de julho de 2019
Processo: 688/14.5BELLE
Secção: CA
Relator: PAULO PEREIRA GOUVEIA
Descritores: PRECEDÊNCIA E PREVALÊNCIA DE LEI – PODER REGULAMENTAR – ANTENAS DE TELECOMUNICAÇÕES
I. Enquadramento
a) Decreto-Lei nº 151-A/2000, de 20 de Julho (Regime aplicável ao licenciamento de redes e estações de radiocomunicações.)
Artigo 20.º - Instalação de estações de radiocomunicações
1 - A instalação de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, designadamente antenas, em prédios rústicos ou urbanos carece do consentimento dos respectivos proprietários, nos termos da lei.
2 - O disposto no número anterior não dispensa quaisquer outros actos de licenciamento ou autorizaçãoprevistos na lei, designadamente os da competência dos órgãos autárquicos.
b) Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro (Regime aplicável a autorização municipal inerente à instalação das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios.)
Artigo 10.º - Autorização limitada
1 - Nos casos em que se preveja a realização de projetos de utilidade pública ou privada no local indicado pelo requerente para a instalação da sua infraestrutura de suporte, pode o presidente da câmara municipal conceder uma autorização limitada, válida até à realização daqueles projetos.
c) Regulamento da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, publicitado no DR. IIª Série, nº 145, de 22.06.2004 (Regulamento de autorização municipal para instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios.)
Artigo 10.º - Validade da autorização
A autorização municipal a que se refere o presente Regulamento tem a validade máxima de cinco anos, podendo ser prorrogada por iguais períodos ou inferiores períodos de tempo, não podendo a mesma ir além do período de validade do título emitido pelo ICP- ANACON, quando existente, nos termos do Decreto-Lei nº 151-A/2000, de 20 de Julho.
Cumpre definir, assim, que o DL 11/2013 de 18 de Janeiro é uma lei especial em relação ao Decreto-Lei nº151-A/2000, de 20 de Julho e, por este motivo, o Regulamento nº 145, de 22.06.2004 visa regulamentar o primeiro destes.
II. Objeto do recurso
A recorrente intentou no TAF de Loulé uma ação administrativa, com vista a anular o despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António (em delegação de competências), na parte em que, por via da aplicação do artigo 10º do Regulamento Camarário foi imposto o termo de cinco anos à autorização que lhe foi concedida. Na sentença, o Tribunal julgou improcedente a ação e, por isso, a autora interpôs o presente recurso de apelação contra esta decisão.
III. Objetivo da Análise
Cumpre reforçar que a seguinte análise não objetiva esgotar toda a matéria abordada no Acórdão citado, mas tem como princípio desenvolver o presente caso face algumas das temáticas relevantes na cadeira de Direito Administrativo II. Assim, o propósito será analisar o papel dos regulamentos administrativos e comportam-se perante a lei e a Constituição. In casu, importa saber se o artigo 10º do Regulamento Municipal padece de alguma ilegalidade ou inconstitucionalidade, relevando a importância da precedência e prevalência de lei no ordenamento jurídico português.
IV. Argumentos da Recorrente
Em primeiro lugar, o artigo 10º do Regulamento (supra referido) carece de norma habilitante, pois nenhuma das leis invocadas no preâmbulo permitem a regulamentação das matérias a que se reporta o DL 11/2003, de 18 de Janeiro, violando assim o Princípio da precedência de lei;
Além disso, ao aplicar uma condição ex novo no procedimento de autorização municipal definido no Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro — em que as concede por um prazo de apenas 5 anos, viola de forma flagrante o Princípio da prevalência de lei;
Dessa forma, o artigo 10º do Regulamento Municipal está ferido de inconstitucionalidade nos termos do artigo 112º, nº 5 e 7 da Constituição da República Portuguesa.
V. Análise jurídica e tomada de posição
Como forma de atuação da administração pública, o regulamento apresenta-se na ordem jurídica portuguesa como um ato jurídico-público. Não obstante o “erro” conceptual técnico-jurídico relevado pelo artigo 136º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “...consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.
De acordo com a Constituição da República Portuguesa (CRP), e considerando como limite ao poder regulamentar o Princípio da legalidade da administrativa, é possível identificar, conforme GOMES CANOTILHO, três sub-princípios subjacentes a este no que toca aos regulamentos: Princípio da prevalência de lei, Princípio da reserva de lei e Princípio da precedência de lei. Quer isto dizer, respetivamente, e invocando o artigo 112º, nº 5 e 7 da CRP, que:
1º: um regulamento não poderá contrariar a lei, designadamente a lei que visa regulamentar (nos casos dos regulamentos de execução) ou ao abrigo da qual foi emitido (nos regulamentos independentes);
2 º: um regulamento não poderá invadir os domínios constitucionalmente reservados à lei, ou seja, aquelas matérias que, segundo a CRP, só a lei pode regular;
3 º: um regulamento pressupõe sempre uma lei que o anteceda: seja a que ele visa regulamentar ou ao abrigo da qual ele é emitido;
Numa primeira vista, concluímos que o Regulamento é emitido por uma autarquia local e, sendo assim, estamos perante o artigo 241º CRP. Quer isto dizer que é a própria Constituição que atribui ao poder local a legitimidade para aprovar regulamentos, podendo a sua emissão ser justificada pelos princípios da subsidiariedade e da autonomia local. Mas o que acontece, na verdade, é que não nos encontramos no escopo da referida norma constitucional. Aquele artigo aplica-se para legitimar a competência das autarquias na aprovação dos ditos regulamentos independentes. No caso concreto, e apesar do Regulamento o não indicar devidamente – estamos perante um regulamento de execução que visa dar a exequibilidade necessária ao Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro. Encontramo-nos, na realidade, no âmbito do artigo 112º/7, CRP, e artigo 136º/1 e 2 CPA.
De fato, há uma exigência da ordem jurídica de uma precedência de lei para emissão do regulamento o que, conforme bem argumentado pela recorrente, falha na emissão do Regulamento em causa. Na verdade, e como já referido, o Regulamento Municipal reporta-se ao Decreto-Lei nº 11/2003, sendo devido pela lei e pela Constituição esta indicação expressa. Não sendo, padece efetivamente de inconstitucionalidade formal por violação do artigo 112º/7, CRP.
É possível concluir que ao elaborar um regime especial sobre a “autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios” a intenção legislativa era colocar em condições de igualdade todos sujeitos inerentes a este mercado. E, se cada município pudesse estabelecer as suas próprias condições quanto a estas autorizações, por via do poder regulamentar que lhe é legitimado, colocaria em causa a uniformização pretendida. Quer isto dizer que, neste caso, o princípio da autonomia local e da subsidiariedade, que afirma que quem deve atuar é a administração que está mais próxima e conhece as especificidades da sua área e da sua população, deveriam ceder em prol de uma questão que parece ser mais compatível com uma certa “nacionalização” das condições e decisões, como é o caso da concorrência de mercado.
Mas, ao impor o seu artigo 10º, o Regulamento em causa atribui um termo à autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respetivos acessórios: fixa a validade máxima de cinco anos (não obstante poder ser prorrogada).
Considerando que os regulamentos de execução aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, padecerá de ilegalidade aqueles que contrariem o disposto material na lei que pretenda executar. Isto assim é, pois a lei prevalece sobre os regulamentos: é o que chamamos de prevalência de lei. A própria Constituição proíbe os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis, conforme seu artigo 112º/5.
A norma expressa no artigo 10º aditou ao regime nacional expresso no Decreto-Lei um comando normativo inovatório. Ao atribuir os cinco anos submete um termo ao ato administrativo de autorização, acabando por alterar aquilo que efetivamente o legislador quis proporcionar à administração: a decisão da própria autarquia local em conceder a autorização e, dentro do seu poder discricionário, estabelecer o prazo que julgue mais adequado, caso a caso. O que o Decreto-lei visa é regularizar a nível nacional a concessão de autorização pela respetiva autarquia local e não permitir que estas se sobreponham ou se substituam ao legislador através da emissão de regulamentos com conteúdo dissonante do previsto na lei (como a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António fez na emissão do Regulamento citado).
De fato, o artigo 112º/5 da CRP proíbe a ingerência, que projete seus efeitos externamente, de regulamentos em matéria regulada por lei. Em particular, no caso concreto, podemos invocar a proibição da modificação de “qualquer dos seus preceitos” para concluir pela inconstitucionalidade da norma do Regulamento com a justificativa embasada no Princípio da prevalência de lei. O ato infra legislativo em apreço não pode conter norma que desvirtue a disciplina legislativa do Decreto-Lei nº11/2003 de 18 de Janeiro.
Sendo assim, e de acordo com a decisão proferida no Acórdão agora analisado, com relevância a precedência e prevalência de lei, interpreto como inconstitucional a norma do Regulamento na parte em que fixa um termo à autorização municipal devendo, somente nesta parte, ser desaplicada.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3.a edição, Almedina, Coimbra, 2016.
SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Atividade Administrativa, 2.a edição, D. Quixote, Lisboa, 2009.
Gomes Canotilho, J.J., e Vital Moreira. Constituição Da República Portuguesa Anotada. 4.a Edição. Vol. II (Artigo 108.o a 296.o). Coimbra: Coimbra Editora, 2010.
ROBERTA SEVERO VIANA (59553)
Subturma 12
30 de março de 2020.
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