Análise do acórdão do STA, de 1/10/2014, processo nº01548/13

Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 1/10/2014, processo nº01548/13  

No presente acórdão em análise, o acórdão 1/10/2014 do Supremo Tribunal Administrativo, estão em causa duas entidades, ICP- Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM) e A..., Lda., onde a primeira recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 28/02/2013, que julgou procedente a presente impugnação que contra si foi instaurada pela segunda- que pugnou pela declaração de nulidade da liquidação das taxas relativas ao exercício de atividade na área das telecomunicações, referentes aos anos de 2004 e 2005.  

A questão que se coloca passa por perceber se um Despacho,  neste caso o Despacho nº1230/99 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, proferido ao abrigo do DL nº381-A/97, de 30 de Dezembro que entretanto foi revogado pela Lei nº5/2004, de 10 de Fevereiro, constitui um regulamento de execução ou complementar compatível com a referida lei ou se não constitui um regulamento de execução sendo por consequência revogado. 

A meu ver, penso que primeiramente cabe distinguir entre regulamentos de execução ou complementares e regulamentos independentes ou autónomos e definir estes conceitos. Tal como refere professor Diogo Freitas do Amaral, os regulamentos complementares ou de execução “são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei”, completam-na viabilizando a sua aplicação aos casos concretos. Ainda como refere o professor, este tipo de regulamentos são tipicamente “secundum legem” e por isso são considerados ilegais se não forem compatíveis com a disciplina fixada na lei- apenas podem ser o aprofundamento dela. Ou seja, estes regulamentos são caracterizados pela pormenorização, detalhe e complemento do comando legislativo. Já os regulamentos independentes ou autónomos são aqueles “que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei em especial”. Não complementam por isso qualquer lei, definem antes o conteúdo dos comandos normativos a emitir pelo regulamento- são atribuídas competências específicas às entidades.  Estas classificações estão presentes no artigo 112º/6 e 7 da CRP. (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, pp. 153 a 155). 

Na sentença recorrida concluiu-se pela procedência da impugnação fundamentando que o DL veio sujeitar ao pagamento de uma taxa anual o exercício da atividade de fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas cujo montante era fixado por despacho do membro do governo responsável pela área das comunicações em função do custos associados às tarefas administrativas, técnicas, operacionais e de fiscalização correspondentes, constituindo receita do ICP (art.29º/2 e 3 do DL nº 131-A/97, de 30 de Dezembro). 

Contudo veio suceder-se que a Lei nº5/2004, de 10 de Fevereiro veio revogar expressamente esse DL. 

O que se conclui na sentença recorrida é que o despacho não devia ser considerado um regulamento de execução ou complementar (à lei nº5/2004, de 10 de fevereiro) e por isso devia ser considerado revogado por o DL ter sido revogado (se o despacho fosse considerado como um regulamento então já não se devia considerar revogado). 

Já a recorrente (ICP) e o Ministério público, no acórdão em análise, concluem o contrário. Entendem que o despacho é um regulamento de execução ou complementar que não é incompatível com a Lei revogatória (lei nº 5/2004, de 10 de fevereiro) e por isso devia ter-se considerado em vigor o despacho até que fosse editado um novo regulamento. 

O que este tribunal (supremo tribunal administrativo) analisa é que: 

• O art.29º/3 do DL (entretanto revogado) atribuía competência ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, para fixar os montantes das taxas devidas pelos interessados; 

• A lei revogatória deste DL estabelece no art.105º que os montantes das taxas são fixados por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações eletrónicas, constituindo receita da ARN. 

Ou seja, o tribunal conclui que ambos os regimes legais previam a competência do membro do Governo para fixar os montantes das taxas devidas pelos operadores cuja atividade era regulada pelos diplomas em análise e também definiam os limites segundo as quais se deveria definir o concreto valor das taxas a pagar, como é referido no acórdão. Tanto a lei revogada como a lei revogatória preveem precisamente o mesmo tipo de taxa, devida pelo mesmo serviço e com a mesma regularidade. Decide então por não qualificar o despacho como regulamento autónomo ou independente considerando antes o despacho como complemento ao DL de modo a viabilizar a sua aplicação aos casos concretos (isto porque não teve como virtualidade a criação da própria taxa, mas apenas a fixação do seu montante, segundo os critérios previamente estabelecidos por aquele DL). 

Fica em falta então a situação de saber se a revogação do DL pela Lei n.º 5/2004, determina, necessária e automaticamente, a caducidade daquele Despacho n.º 1230/99. Como referido no acórdão, a maioria da doutrina bem como a jurisprudência têm entendido que os regulamentos de execução cessam a sua vigência por caducidade quando for revogada a lei que os mesmos se destinavam a executar sem que a lei revogada seja substituída por outra. O professor Diogo Freitas do Amaral refere a este respeito que pelo 146º do CPA, o que se pretende é “evitar vazios em matéria regulamentar que inviabilizem a efetiva aplicação das leis ou, por outras palavras, evitar que a Administração se torne senhora da oportunidade da aplicação da lei e que se criem vazios jurídicos prejudiciais para a unidade e coerência do ordenamento jurídico” (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, pp. 189-190) - sobre este assunto foi apresentado um argumento pelo ICP.  

Do exposto, resulta que perante a lei nova, Lei n.º 5/2004, para se concluir pela não caducidade do anterior Despacho n.º 1230/99, teria que se aferir da sua compatibilidade com essa mesma Lei. Posto isto, o tribunal decidiu conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogou a decisão recorrida. 

A meu ver, e considerando a posição do Supremo Tribunal Administrativo, de facto o despacho não deveria ser revogado na medida em que este seria compatível com a lei nova (art.145º/2 CPA) e que o disposto na sentença recorrida seria de facto um equívoco, e como bem refere o ICP na sua fundamentação “a revogação da lei exequenda não arrasta a caducidade dos regulamentos emitidos ao seu abrigo”. 

Bibliografia: 

• AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 4º edição, Almedina, 2018. 
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b977d4ce1df1371f80257d690031b143 

Beatriz Ferreira Subturma 12