Análise do Acórdão de 25-01-2011 (processo nº 0874/10) do Supremo Tribunal Administrativo.
Irei proceder à análise/comentário do acórdão acima citado, em sede da cadeira de Direito Administrativo II.
O acórdão em análise versa sobre as matérias do poder discricionário da administração e sobre a fundamentação do ato administrativo, assim, irei versar sobre estas matérias enquadrando as mesmas nos factos presentes no referido acórdão.
INTRODUÇÂO:
O caso versa sobre uma empresa que interpõe, no TAC do Coimbra, um recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, este que indeferiu o pedido que a empresa fez de prorrogação do prazo da licença de construção do Aterro para resíduos industriais banais, invocando então determinados vícios, como o vício de forma, decorrente da falta de fundamentação, o vício de desvio do poder, o vício de incompetência, o vício de violação da lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, e por fim, o vício de violação de lei decorrente da violação do princípio da boa-fé.
No entanto, foi negado provimento a este recurso contencioso relativamente a todos estes vícios. Volta então a recorrente a interpor recurso não se conformando com a decisão, e defendendo que incorreu em erro de julgamento relativamente a todos os vícios alegados e cuja sua verificação contínua a defender.
ANÁLISE DO TRIBUNAL E DECISÂO:
Neste sentido o Tribunal analisa o vício de forma decorrente da falta de fundamentação, dizendo que está em questão a sentença recorrida, esta que após ter considerado que o ato impugnado estava incluído no universo dos atos sujeitos a dever de fundamentação, considerou que o mesmo estava devidamente fundamentado.
A recorrente aceita assim que o ato impugnado mostra os fundamentos em que se baseou, mas continuando a insistir que a decisão tomada entra em contradição com os fundamentos na medida em que se ancorou nos pareceres do LNEC.
No entanto, o dever de fundamentação dos atos administrativos constitucional e legalmente imposto à administração “visa, essencialmente, habilitar os seus destinatários a reagir eficazmente contra a lesividade desses atos e obrigar a que os mesmos sejam devidamente refletidos e ponderados pelos seus autores.”, temos então que ter em conta o facto de que o aludido fim instrumental que o instituto da fundamentação prossegue este é considerado devidamente fundamentado quando um destinatário normal puder aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor para proferir a decisão, isto quer dizer, quando se puder conhecer as razões pelas quais o seu autor decidiu daquela forma.
A sentença afirma que é então indiscutível que a recorrente percebeu perfeitamente as razões pelas quais não lhe foi prorrogada a licença, pois, através da compreensão dessas razões, viu-se em condições de atacar os pressupostos de facto e de direito em que fundou o ato recorrido, e ainda, como referiu a sentença recorrida, as razões invocadas pelo recorrido invocam-se como fundamento lógico não havendo portanto qualquer contradição entre elas e essa decisão, pelo que estas sendo claras, o que pode ser questionado é a veracidade das mesmas, o que poderá determinar o vício de violação de lei, decorrente do erro dos pressupostos de facto sendo que a recorrente arguiu este vício autonomamente.
A sentença refere que improcedem assim as conclusões c) a f) das alegações do recurso.
Seguidamente o tribunal analisa a questão do desvio de poder, pois a sentença recorrida considerou que não se verificou este vício, após ter definido o conceito de vício de desvio de poder formulou um discurso fundamentador. A recorrente discordou defendendo que não se está perante uma discricionariedade “stricto sensu”, mas antes uma discricionariedade imprópria, para a recorrente não se trata de liberdade de escolha entre prorrogar ou não prorrogar o prazo da licença imanente à discricionariedade própria, mas sim de liberdade de apreciação da prova dos fundamentos para essa prorrogação, liberdade da qual o recorrido abusou. Neste sentido, o fim para o qual deviam ser apreciadas as provas era, no caso e também segundo a sua opinião, a verificação da existência de razões para a não conclusão da obra no prazo fixado na licença de construção, e é certo que o fim que determinou o ato de não prorrogação foi a tutela ambiental preventiva.
O vício de desvio de poder, surge assim quando o motivo determinante do ato praticado não coincide com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário. Primeiramente temos de saber se a lei atributiva da competência conferiu ou não um poder discricionário, que consiste em poder optar pelas alternativas por ela concedidas, sendo que depois tem de existir o apuramento do fim que se visou com a concessão das duas alternativas.
Assim, a partir do regime jurídico de licenciamento municipal de obras particulares, a sentença retirou do mesmo a conclusão de que a licença prorrogada não se identifica como uma licença nova, sendo antes a licença inicial, sendo que resulta igualmente do mesmo enunciado que a razão de ser da prorrogação (que deve ser fundamentada) deve-se a razões de ordem pública.
Desta forma, se existirem razões para que as obras não tenham sido concluídas no prazo estabelecido inicialmente, então o prazo terá de ser prorrogado, desde que o interessado indique um fundamento atendível para a não conclusão no prazo inicial.
A sentença concluí relativamente a este vício dizendo que efetivamente o art.19º/nº6 não confere, de facto, um poder discricionário stricto sensu, conferindo apenas aos presidentes das câmaras a possibilidade de valorar os fundamentos invocados, a jurisprudência estabelece então que “Não há, de facto, qualquer alternativa, mas apenas uma margem de livre apreciação no preenchimento do conceito de impossibilidade de conclusão das obras no prazo estabelecido, conceito esse que, uma vez estabelecido (verificado ou inverificado), determina objetivamente o deferimento ou indeferimento da prorrogação.”. sendo assim o recorrido não verificou se a recorrente tinha ou não um fundamento que fosse válido, mas antes procedeu a uma reapreciação da legalidade ou da conveniência do licenciamento, considerou assim a sentença que existiu uma violação dos poderes que são concedidos pelo art.19/nº6 do DL nº 445/91. Fica então o ato impugnado, inquinado do vício de violação de lei decorrente da errada aplicação e interpretação desse preceito, o que determina a sua anulabilidade, considera-se assim verificado o vício de desvio do poder. Procedem então as conclusões G a K das alegações de recurso.
Para concluir então a análise do tribunal, cabe referir os dois últimos erros de julgamento que a recorrente assaca à sentença recorrida, sendo estes o erro relacionado com o vício imputado ao tratamento do estudo de impacto ambiental, e o relacionado com o princípio da boa-fé. Relativamente a estes erros o tribunal fundamenta dizendo que “Na verdade, estando em causa apenas a legalidade de um pedido de prorrogação do prazo de conclusão das obras do aterro em causa e tendo sido considerado que apenas relevava para esse efeito a apreciação dos fundamentos invocados para essa não conclusão no prazo estabelecido, a ilegalidade ou inconveniência do licenciamento inicial, bem como eventual superveniência dessas situações, não pode ser atendida. Poderá sê-lo noutra sede, nomeadamente na da revogação ou declaração de nulidade do licenciamento, mas já não em sede de prorrogação do prazo, pelo que é inútil o seu conhecimento.
E o mesmo se pode dizer em relação à violação do princípio da boa fé.”
Decide então o tribunal não conhecer destes erros de julgamento (art.660º/nº2, do CPC).
ANÁLISE DA MATÉRIA EM CAUSA:
Relativamente ao ato administrativo, comecemos antes de explicitar a sua fundamentação, (que é o que se encontra no presente acórdão em discussão) por explicar a sua natureza, bem como a sua estrutura.
Segundo o professor Freitas Do Amaral o ato administrativo “é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
A noção de ato administrativo encontra-se atualmente no art.148º do CPA, o legislador veio assim procurar clarificar que apenas em relação aos atos com eficácia externa se justifica a aplicação do regime próprio procedimental e substantivo do ato administrativo fixado no CPA.
O ato unilateral é uma figura central e fundamental do direito administrativo. Como diz o professor Sérvulo Correia “apesar de assistirmos nos dias de hoje a uma diversidade dos modos de conduta administrativa, com perda de peso relativo do ato administrativo, ninguém minimamente conhecedor das realidades ousará negar que este é ainda, de longe, em Portugal como nos outros “sistemas de direito administrativo”, a forma mais utilizada no exercício jurídico da função administrativa”.
Relativamente à natureza do ato administrativo o professor Freitas Do Amaral diz que este não pode ser assemelhado (por muitas analogias ou semelhanças que porventura existam) nem ao negócio jurídico, nem à sentença, e assim deve ser encarado como possuindo uma natureza sui generis, bem como um caráter específico.
Importa referir a natureza do ato administrativo, pois, mesmo para os autores que concordam com a definição do mesmo, a sua natureza causa muitas divergências doutrinárias.
Cabe agora referir muito sumariamente a estrutura do ato administrativo, este que é composto por elementos subjetivos, elementos formais, elementos objetivos e elementos funcionais.
Relativamente aos elementos subjetivos, o ato administrativo típico põe em relação dois sujeitos de direito que são em regra a administração pública e um particular, ou ainda podem ser os dois sujeitos de direito podem ser duas pessoas coletivas públicas, ou até duas pessoas coletivas privadas.
No que toca aos elementos formais, todo o ato administrativo tem uma forma, ou seja, um modo elo qual se exterioriza ou manifesta a decisão voluntária em que o ato consiste.
Por sua vez, os elementos objetivos do ato administrativo são o conteúdo e o objeto.
Por fim, os elementos funcionais, são três, a causa, os motivos e o fim.
Não cabe aqui analisar a fundo esta estrutura, embora fosse de toda a importância fazê-lo, cabe antes partir para as menções obrigatórias no ato administrativo, para então percebermos melhor o problema no presente acórdão, mais precisamente no ponto em que a recorrente fundamenta a falta de fundamentação do ato administrativo.
De forma sistematizada, o CPA apresenta-nos o conjunto de menções obrigatórias do ato administrativo, ou seja, as referências ou indicações que devem sempre constar do ato praticado, sob forma escrita para que este possa ser mais bem identificado e esclarecido. Isto é determinado no art.151º do CPA. Das menções obrigatórias existem três que só são exigidas quando for caso disso (a menção da delegação ou subdelegação de poderes; a enunciação dos antecedentes de facto que estiveram na origem da prática do ato administrativo; e a fundamentação da decisão).
Na esteira do professor Freitas Do Amaral “a fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explicita das razões que levaram o sue autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo”.
O dever de fundamentação encontra-se previsto nos artigos 152º a 154º do CPA.
Este dever de fundamentar tem obviamente uma razão de ser, esta é uma formalidade de grande importância no moderno Estado de Direito democrático, isto é não só para o particular lesado pela atuação administrativa bem como numa perspetiva do tribunal, tanto para ajuizar a validade do ato como para a utilidade pública.
Em suma, e para além de tudo o que já foi aqui disposto, à luz do art.153º do CPA a fundamentação tem de preencher determinados requisitos, como o facto de ter de ser expressa , de ter de consistir na fundamentação, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, e por fim a fundamentação tem de ser clara, coerente e completa.
Deste modo, todas as informações aqui vertidas só vêm reforçar a decisão proferida pelo supremo tribunal administrativo, ou seja, em nada procedem os argumentos da recorrente relativamente à fundamentação pois todos os requisitos se encontram preenchidos, antes poderá apenas estar em causa “ a falta de veracidade das mesmas, que poderá determinar o vício de violação de lei, decorrente de erro nos pressupostos de facto, vício esse que a recorrente arguiu, autonomamente, a respeito do Estudo de Impacto Ambiental”.
Cabe no seguimento da nossa análise proceder agora à análise da matéria da discricionariedade do poder administrativo.
Nos termos do art.3º do CPA, a administração encontra-se subordinada ao princípio da legalidade, ou seja, a administração está subordinada à lei, mas a lei não regula sempre do mesmo modo os atos a praticar pela administração, como nos diz o professor Freitas Do Amaral, umas vezes concretiza tudo até ao pormenor e outras não o faz, habilitando a administração a determinar ela própria as escolhas a fazer. Existem, portanto, atos vinculados e atos discricionários, estas duas formas modelam assim a atividade da administração pública.
Para haver discricionariedade é então necessário que a lei atribua à administração o poder de escolha entre várias alternativas de decisão, quer o campo da escolha seja apenas entre duas decisões opostas, p.ex, no caso de conceder ou não uma autorização (como o caso do presente acórdão), ou ainda no caso de ter várias decisões à escolha.
Esta escolha é livre? O professor Freitas Do Amaral diz-nos que a escolha da decisão a tomar não está apenas condicionada pela competência do órgão decisório e pelo fim legal, mas tal escolha é ainda condicionada por alguns ditames que fluem dos princípios e regras gerais que vinculam a administração pública, estando o órgão administrativo obrigado a encontrar a melhor solução em concordância com o interesse público. O poder discricionário não é então livre, dentro dos limites da lei, mas um poder delimitado por lei.
A lei não dá então ao órgão, na discricionariedade, a liberdade para escolher qualquer solução legal, antes obriga esse mesmo órgão a procurar a melhor solução que satisfaça os interesses públicos, de acordo com os princípios jurídicos que condicionam ou orientam a sua ação, não há então uma liberdade, mas um dever jurídico,
O poder discricionário tem então um controlo, sendo que a administração está sujeita a vários tipos de controlo, que podem ser controlos de legalidade ou controlos de mérito, e por controlos administrativos ou controlos jurisdicionais. Estas classificações cruzam-se, pois o controlo de legalidade, em princípio, tanto pode ser feito pelos tribunais como pela própria administração, mas em última análise compete aos tribunais, e o controlo de mérito só pode ser feito pela administração (no nosso país).
Relativamente à impugnação dos atos administrativos, com que fundamento podem ser estes impugnados?
Podem ser impugnados com fundamento em incompetência, com fundamento em vicio de forma, em violação da lei, e com violação em erro de facto.
Assim, o desvio de poder fundamentado pela recorrente no presente acórdão não é a única ilegalidade possível no exercício dos poderes discricionários (é apenas a ilegalidade mais recorrente).
“Está, portanto, o ato impugnado inquinado do vício de violação de lei decorrente de errada interpretação e aplicação desse preceito, que determina a sua anulabilidade, vício esse que se deve considerar verificado, na medida em que a sua invocação pela recorrente como vício de desvio de poder não impede este tribunal de o qualificar de modo diferente, pois que, embora só podendo socorrer-se dos factos articulados pelas partes, não está sujeito às alegações que elas fizerem relativamente à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artigo 664.º do CPC).”
Em suma, e relativamente a este argumento invocado pela recorrente, cabe também, e por tudo o que já dissemos, concluir que existe efetivamente um desvio de poder uma vez que “no caso sub judice, o recorrido não cuidou de preencher esse conceito, apurando se a recorrente tinha ou não fundamento válido para a não conclusão da obra, antes se tendo atido a uma reapreciação da legalidade ou da conveniência do licenciamento, pelo que atuou em violação dos poderes que lhe concede o n.º 6 do artigo 19.º do DL n.º 445/91, que regula a matéria em causa”.
Para concluir a análise do acórdão em causa, cabe então referir que tanto a matéria do ato administrativo, bem como a matéria da discricionariedade da administração, são matérias fundamentais e absolutamente fulcrais em sede de direito administrativo, e por esse mesmo motivo cabe ter o maior conhecimento das mesmas. Neste sentido o acórdão aqui analisado é bastante acessível em termos de entendimento da matéria, e ficam extremamente claras as decisões do tribunal, tanto pelos argumentos invocados no acórdão, bem como pela matéria aqui vertida.
Marta Ferreira Pedro
Nº60859
Turma B
SubTurma 12
Bibliografia: “Curso de Direito Administrativo; vol.II; 3ª edição 2016”
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6c84fd728b8a3bae8025782a0055a089?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,0874%2F10#_Section1
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