Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º 047657
Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º 047657
I. BREVE RELATO DO ACORDÃO
No presente caso, datado de 30 de janeiro de 2002, é apresentado um recurso ao STA da decisão T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Diretor Nacional da PSP., que indeferiu o pedido de renovação de licença de uso e porte de arma de defesa do recorrente.
Deste modo, perante o conceito indeterminado “mostre carecer da licença por razões profissionais ou por circunstâncias imperiosas de defesa pessoal”, sobre a licença de porte de arma, questiona-se se a norma em causa confere à PSP um poder discricionário autêntico ou uma certa margem de liberdade decisória para, mediante juízos de prognose técnico-valorativos, antecipar situações de recurso à legítima defesa, estando as polícias em posição particularmente bem colocada para fazer essa avaliação. Pelo que, apenas é dado ao Tribunal a possibilidade de controlar, na aplicação dessa norma, erros e desacertos manifestos, critérios ou juízos ostensivamente desarrazoáveis, inconsistentes ou arbitrários.
No caso em apreço, não é detetável nenhuma dessas disfunções ao indeferimento do pedido dessa licença ao recorrente, um padeiro que alega fazer a distribuição do pão de noite e em locais ermos e mal iluminados de zona rural do país.
II. OS FACTOS
O recorrente apresentou as suas alegações, defendendo que corre certos riscos no exercício da sua profissão de padeiro, que abarca um serviço de distribuição de madrugada, nomeadamente o isolamento, as sucessivas paragens e a pouca ou nenhuma iluminação de muitos locais, tornando-o num alvo fácil de qualquer ataque ou assalto à sua pessoa e bens.
Considera que reúne todas as condições necessárias e suficientes para requerer a renovação da sua licença de uso e porte de arma, e mais concretamente a condição de carecer da licença por razões profissionais, que lhe proporcionam circunstâncias imperiosas de defesa pessoal. E deste modo, não pode a Administração Pública (AP) deixar de lhe renovar a licença, atendendo ao interesse público que a lei deseja proteger.
Assim, recorre da decisão jurisdicional anterior afirmando uma violação do disposto no art.1º/2 da Lei nº 22/97, ex-vi nº 4 do mesmo artigo e Lei, bem como os princípios da legalidade, justiça, da imparcialidade e da igualdade.
Nas contra-alegações da entidade recorrida, esta sustenta a decisão impugnadas, tendo em conta que a renovação das licenças de uso e porte de arma de defesa é da competência da Direção Nacional da PSP, exigindo-se a verificação das condições estabelecidas nas als. a) a c) do art. 1º/2 da Lei 22/97, acrescentando que o recorrente apresentou argumentos vagos e contendo meros juízos valorativos ou meramente pessoais para justificar o seu pedido. O pedido de renovação da licença foi indeferido uma vez que não reunia na íntegra as condições exigidas pelo regime de uso e porte de arma.
Atendendo a um poder discricionário compete à PSP, face aos elementos recolhidos, concluir pela verificação ou não dos requisitos que conduzem à atribuição ou não da licença, devendo notar-se que o despacho recorrido teve em consideração a vantagem ou interesse do particular com outros interesses públicos que à administração compete salvaguardar, como a defesa do cidadão e a proteção pública dos direitos fundamentais, pelo que se considera a validade do despacho recorrido e não é de acolher o entendimento que houve violação de lei por inobservância do regime de uso e porte de arma, tendo existido uma correta aplicação da Lei n.º 22/97 e o devido enquadramento face ao poder discricionário da administração.
III.DE DIREITO
A discussão centra-se no art. 1º/2 al. b) da Lei nº 22/97, em que se atribui à PSP a competência para conceder licenças de uso e porte de arma de defesa aos cidadãos que cumpram, certas “condições”, entre as quais mostrarem “carecer da licença por razões profissionais ou por circunstâncias imperiosas de defesa pessoal”.
Neste caso estamos diante de uma indeterminação conceitual, já que o legislador não consegue prever todos os pressupostos necessitando de uma análise da administração, através de um raciocínio causal teorético, em que é necessário determinar se, por interpretação, o legislador pretendeu conferir ao decisor a possibilidade de realização de uma ponderação aquando da decisão a tomar, tendo em conta os princípios jurídicos que regem a atividade administrativa e limitam o exercício do poder, estando aqui presente a discricionariedade, ou a necessária vinculação aos termos da norma habilitante que define em termos exatos aquilo que a AP pode ou não fazer, definindo parâmetros e limites à atuação dos seus órgãos , sob pena de ilegalidade.
Ora aqui deve ter-se em conta o princípio da legalidade, consagrado no art.3 CPA e art.266 CRP, que rege a atuação da AP, definido por MARCELLO CAETANO como “nenhum órgão ou agente da administração pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior.
Assim, compete analisar os termos em que o legislador entregou à AP este poder, pelo que se constata que não o fez de forma a conceder uma verdadeira discricionariedade. Não se trata de entregar à AP uma liberdade de escolha de comportamentos administrativos ou de soluções juridicamente indiferentes, todas elas igualmente idóneas para a satisfação do interesse público, e por isso insindicáveis pelo Tribunal. Pelo contrário, a lei estabeleceu condições, que uma vez preenchidas, permitirão a concessão da licença. Todavia, o que gera incerteza é a enunciação de conceitos que contêm alguma indeterminação, “carecer da licença”, “razões profissionais” e “circunstâncias imperiosas de defesa pessoal”.
É de notar que nem o poder de vinculação nem o poder de discricionariedade funcionam autonomamente em termos absolutos, pelo que se devem conjugar no âmbito da decisão da AP, ou seja, mesmo que a esta possa atuar livremente no âmbito da discricionariedade, tem sempre de atuar dentro dos limites estabelecidos por lei, sob pena de ilegalidade e de responsabilidade bem como submissão a controlo da sua conduta, pelo que, na minha ótica, usar-se o termo “margem” é algo correto já que, apesar da AP ter uma possibilidade de interpretação, apreciação e decisão, tal deve fazer-se sempre segundo uma conformação legislativa que lhe é imposta pela norma habilitante, segundo o princípio da legalidade e do facto da função administrativa ser uma função secundária do Estado, que está submetido à legislativa, uma função primária.
Sendo certo que o poder discricionário deixa à AP liberdade de escolha quanto ao comportamento a adotar em cada caso concreto, também é verdade que tal poder não é absoluto e terá de ser exercido de harmonia não só com a lei que o prevê e concede, mas também com o interesse público que se pretende salvaguardar e prosseguir, sob pena de violação dos princípios fundamentais de toda a atuação administrativa.
Mas é de denotar-se a importância deste poder, com casos em que a lei apenas define o fim/interesse público e os órgãos competentes para o prosseguir. JOÃO CAUPERS admite que tal se trata de um apelo a uma incapacidade legislativa para formular normas com precisão suficiente para que todas as decisões abstratamente possíveis menos uma fossem contrárias à lei. Mas maioritariamente admite-se que o legislador atribuiu deliberadamente autonomia à AP considerando-a habilitada a decidir os meios mais adequados para atingir o fim pretendido. SÉRVULO CORREIRA designa também outro tipo de discricionariedade, para além da livre margem de decisão anteriormente referida, o da autonomia administrativa de valoração e prognose, através da utilização pela lei de conceitos que conferem à AP um poder de avaliação subjetiva sobre propriedades não jurídicas de certo componente da situação a regular, sendo uma margem de livre apreciação remete para a AP a capacidade de valorar a situação e antecipar o resultado de tal valoração, através de um juízo de prognose, de forma a que o resultado corresponda a uma adequada prossecução dos interesses públicos tutelados pela norma. Deste modo, na referência a atos discricionários, fala-se da possibilidade da AP determinar o conteúdo de atos, fixando o grau das modificações pretendidas.
O emprego destas fórmulas, conjugado com o tipo legal de ato a praticar, implica a entrega ao órgão decisório da possibilidade de usar de juízos de prognose, de matriz técnico-valorativa, segundo SÉRVULO CORREIA. A prognose refere-se à hipótese de ocorrência de situações, relativas à vida pessoal e profissional do requerente, em que ele, perante uma agressão, possa agir em legítima defesa.
FREITAS DO AMARAL considera que esta escolha é limitada e norteada por ditames que fluem dos princípios e regras gerais que vinculam a AP (igualdade, proporcionalidade, imparcialidade, justiça,...), devendo naturalmente tomar em consideração os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, estando assim obrigada a encontrar a única e melhor solução racional para o interesse público naquele momento, pelo que, o poder discricionário não é um poder livre, dentro dos limites da lei, mas antes um poder jurídico delimitado pela lei, ou seja, a discricionariedade não é uma liberdade, mas um poder-dever jurídico. E, concordando com VIEIRA DE ANDRADE, a discricionariedade é uma competência/ tarefa, correspondente a uma função jurídica. Não pode fundar na sua vontade as decisões que toma e o agente não procura só uma solução para o caso, procura a solução que considere, fundamentalmente, a melhor do ponto de vista do interesse público.
ROGÉRIO SOARES afirma que a discricionariedade não é uma liberdade, mas sim uma competência pois “corresponde a uma função jurídica”, isto porque a AP não pode assumir uma decisão arbitrária baseada na sua vontade, mas sim a melhor decisão com base nos arts. 7º e 8º CPA que nos informa sobre o seu modo de atuação que se deve pautar sempre por critérios de eficácia, eficiência e racionalidade que obrigam a um dever de fundamentação de todas as decisões de modo a permitir a transparência das mesmas.
Assim, existe uma margem de livre decisão administrativa que consiste num “espaço de liberdade”, também ele conferido pela lei e, portanto, limitado pela legalidade, que permite que a AP execute o seu objetivo de prossecução do interesse público, tendo de adaptar o sentido da norma ao caso concreto, por estes não terem sido previstos pelo legislador ou não estarem totalmente comtemplados na norma não prevendo os meios a adotar, possibilitando a AP de utilizar os mais adequados para a situação, havendo uma parcial autodeterminação administrativa. Isto faz com que se considere que a lei segue objetivos de justiça e equidade na resolução de cada caso por, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA, estar vinculada à lei e ao Direito.
Nesta matéria atendendo aos arts. 4º e 5º CPA, corolários do princípio da prossecução do interesse público e boa administração, atendendo à desburocratização, o próprio Tribunal declara que será menos competente para avaliar o caso em comparação com a PSP, dada a sua experiência em matéria de segurança dos cidadãos e à facilidade com que podem captar, caso a caso, factos e situações concretas de verdadeira “necessidade” de dispor de arma de defesa que importe acautelar, mediante a concessão da licença.
É de notar que, não é pelo facto de a norma demonstrar sobretudo vinculação, não deixa de haver lugar a uma margem de livre apreciação administrativa, o que equivale, portanto, à desconsideração de alguma margem de eventual erro na aplicação, que não fica sujeito a controlo jurisdicional. É que, sob pena de se cair na “dupla administração”, este controlo deve incidir unicamente sobre os erros manifestos, os critérios ou juízos ostensivamente erróneos ou inconsistentes, os atropelos visíveis à lógica e ao bom senso ou ainda as manifestações de pura arbitrariedade.
Consequência disto é relativa ao controlo jurisdicional, que se resume à aferição do respeito administrativo pelas vinculações normativas e limites internos da margem de livre decisão, ao contrário do que acontece com o mérito da decisão (oportunidade e conveniência). Isto devido à separação de poderes, prevista no art.2º CRP.
O Tribunal pode apreciar a razoabilidade com que a AP preencheu o conceito, mas não poderia intervir na sua discricionariedade para ele próprio fixar o preenchimento do conceito, teria antes de alertar a AP para uma carência de ponderação. Isto é, explicita as vinculações legais e aponta o que deve ser tido em conta, mas não define o que cabe na discricionariedade (art. 71º/2 CPTA). Devolve a questão à AP para ela decidir, nunca se lhe substituindo. Subjacente à atribuição da AP está a formulação de juízos de prognose e a assunção de riscos decisórios, que os Tribunais não se encontram funcionalmente nem legitimados para efetuar (se controlassem a margem de livre decisão exerceriam a função administrativa).
Posto isto, o STA considera que não há, na decisão recorrida, nenhuma dessas graves e ostensivas disfunções capazes de justificar a intervenção corretora do tribunal. Pode parecer demasiado apertado o critério seguido pela entidade recorrida, ou até duvidar-se da bondade da conclusão de que recorrente não apresenta um “risco substancialmente mais elevado do que a generalidade dos cidadãos”. Mas não existe nada de manifestamente errado que permita julgar que a AP decidiu ilegalmente, e sobrepor-lhe neste momento outra valoração.
É certo que a motivação do ato impugnado é muito reduzida, mas esse é aspeto que não vem arguido pelo recorrente, impedindo o tribunal de se pronunciar sobre um eventual défice de fundamentação. É, todavia, possível que tenha sido sopesado nessa decisão o facto de os percursos do recorrente serem feitos em zona predominantemente rural, de criminalidade menos acentuada que nas áreas urbanas, da atividade que exerce não obrigar ao transporte de quantias muito elevadas de dinheiro, ou outra qualquer circunstância com implicações na segurança pública. Relativamente à violação dos princípios administrativos invocados, trata-se de arguição nova, que não era feita na petição de recurso contencioso nem nas respetivas alegações, pelo que o Tribunal não pode dela conhecer, em vista do princípio de que os recursos jurisdicionais não visam criar decisões sobre questões novas, mas rever as decisões impugnadas.
IV. SENTENÇA FINAL DO STA E TOMADA DE POSIÇÃO
O STA declarou improcedentes as razões aduzidas pelo recorrente contra a decisão impugnada, pelo que se nega provimento ao recurso.
Em suma, podemos considerar que no âmbito dos poderes conferidos pela lei à AP, esta decidiu da melhor maneira possível, tendo em conta os trâmites que lhe eram exigidos aquando da interpretação da norma, enquadrando-se no princípio da legalidade os seus poderes de vinculação e de discricionariedade.
Segundo a minha perspetiva, considero que o STA julgou acertadamente em negar provimento ao referido recurso pelas razões anteriormente apresentadas.
V. BIBLIOGRAFIA
CAUPERS, J. e EIRÓ, V. (2016) Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, Âncora Editora;
FREITAS DO AMARAL, D. (2018) Curso de Direito Administrativo, volume II. 4º edição, Almedina;
OLIVEIRA, F.P. e OLIVEIRA FIGUEIREDO DIAS, J. E. (2017) Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 5ª edição, Almedina;
REBELO DE SOUSA, M. e SALGADO DE MATOS, A. (2004) Direito Administrativo Geral, volume I, Dom Quixote;
COSTA, António A. (2012) “A erosão do princípio e a discricionariedade administrativa”, CEDIPRE online;
SOARES, Rogério. (1981) “Princípio da legalidade e administração constitutiva”, Coimbra.
Diana Isabel Azinheiro Guedes, Nº61162, PB12
Comentários
Enviar um comentário