ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Processo nº: 0881/08

ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Processo nº: 0881/08

Data do acórdão: 22.04.2009

O acórdão em análise revela para a importância do direito administrativo, uma vez que trata de um dos principais temas do mesmo.

As varias constituições portuguesas sempre foram fonte de direito administrativo, deste modo, a CRP de 1976 não foge à regra, e vai até bastante longe nesse sentido. Esta constituição representou uma verdadeira resolução administrativa, pois até então a administração nunca tinha tido tanta atenção constitucional. Na verdade, abundam no texto constitucional disposições com incidência direta na administração pública. 

De entre essas disposições é de ressalvar as presentes no art. 266º CRP, debruçando-se este sobre os princípios constitucionais da atividade administrativa material. São vários esses princípios, sendo que também se faz referência aos mesmo no Código de Procedimento Administrativo.

A administração deve ter em conta estes princípios no decorrer da sua atividade. 

No presente acórdão, é levantada uma questão sobre o princípio da imparcialidade e da transparência que apesar de ilustrar outras temáticas, nomeadamente de índole processual, é um excelente exemplo da sua primazia no direito administrativo.

Antes de passar à análise do acórdão mais concretamente, gostaria de realizar uma breve abordagem ao referido principio de forma a auxiliar a compreensão do acórdão.

O aparecimento desta figura remete ao século XIX, através do direito processual e da prática dos tribunais, e após esta data começam a ser feitas referências a este termo que acabaram por resultar na consagração deste princípio no nosso Código do Procedimento Administrativo (artigo 9º do CPA), e na Constituição da República Portuguesa (artigo 266º). 

A estátua representativa da justiça é o exemplo dado pelo professor Diogo Freitas do Amaral no que respeita ao princípio da imparcialidade: esta apresenta-se com os olhos vendados, com uma balança na mão por fim de alcançar justiça. Neste sentido a balança representa a igualdade, e a venda nos olhos a imparcialidade.

O principio da imparcialidade significa que a Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios objetivos de interesse público, adequados ao cumprimento das suas funções especificas, não se tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por influência de interesses alheios à função. No mesmo entendimento incorre Maria Teresa de Melo Ribeiro, asseverando que a imparcialidade administrativa caracteriza-se como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e independente que tem por base critérios lógico-racionais”. 

Na verdade, este princípio afigura-se como um dos mais importantes do exercício da Administração Pública, uma vez que um órgão/agente administrativo deverá sempre ter a capacidade de ser imparcial, garantindo uma máxima segurança jurídica. Neste sentido, António Francisco de Sousa afirma que a consagração destes princípios contribuiu para um bom relacionamento da Administração Pública com os cidadãos que com ela se relacionam, bem como com os que dela são parte integrante na execução de funções.

Assim sendo, as decisões da Administração Pública não podem ter em influência os interesses pessoais da pessoa ou órgão que emana a decisão, nem os interesses políticos do governo, uma vez que o princípio da imparcialidade pressupõe que esta tome as suas decisões com base em critérios objetivos e de acordo com o interesse público.

Segundo Diogo Freitas do Amaral, o principio aqui retratado apresenta duas vertentes:
- vertente negativa: ideia de que os titulares de órgãos e os agentes da administração pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do seu interesse pessoal ou da sua família, ou de pessoas com quem tenham relações económicas de especial proximidade, a fim de que não se possa suspeitar da retidão da sua conduta. 

Existem dois tipos de situações: situações de impedimentos (são mais graves) e situações de suspeição. 

- vertente positiva: a imparcialidade relaciona-se com a obrigatoriedade da Administração Pública ponderar todos os interesses, sejam eles de carácter público ou privado, que sejam importantes para uma tomada de decisão, e sendo assim respeitando o princípio da persecução do interesse público, proteção dos cidadãos e proteção dos direitos. Devem considerar-se parciais os atos ou comportamentos que manifestamente não resultem de uma exaustiva ponderação dos interesses juridicamente protegidos. Nesta vertente positiva da imparcialidade encontrará o juiz administrativo a via para anular os atos que se demonstre terem sido praticados sem a ponderação de interesses nos termos mencionados. É o que se sucede quando se verifica a ausência de uma adequada ponderação dos interesses tutelados de todos os concorrentes admitidos em concurso. A ausência de ponderação dos diferentes interesses em jogo é, pois, o vicio em que o princípio da imparcialidade aparece a suportar, ao lado dos restantes princípios jurídicos, a injunção de racionalidade decisória, caracterizando-se por refletir a decisão que não é sustentada numa ponderação. A ausência de ponderação, como a ponderação insuficiente ou mal feita, é um vício da decisão que traduz a realização de um processo de decisão aleatório, no qual não são ponderados os interesses em jogo.

Por força do princípio da imparcialidade a AP deve adotar as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.

Discorrido, assim, de forma breve, o princípio da imparcialidade, resta agora saber como é que o mesmo aparece no referido acórdão do STA.

Foi aberto um concurso a 31.03.2000 para recrutamento para o cargo de Diretor de Serviços de Qualidade do quadro pessoal da Direção Regional do Ministério da Economia, regendo-se este concurso pela Lei 49/99 de 22.06 e pelo DL. 204/98. A recorrente no acórdão em questão, tendo posse de atas de publicação da abertura de um concurso para Diretor de Serviços de Qualidade do quadro de pessoal dirigente da Direção Regional do Norte do Ministério da Economia, verificou que a ata da primeira reunião do júri, da qual constam os critérios de apreciação e ponderação da avaliação curricular e da entrevista profissional de seleção, bem como o sistema de classificação final, incluindo a respetiva fórmula classificativa, é posterior à publicação do mencionado Aviso de Abertura. No exercício do direito de participação procedimental, a ora recorrente expôs a situação ao júri e requereu a anulação do concurso. A recorrente foi notificada da lista de classificação final do respetivo concurso público, bem como do despacho homologatório desta mesma lista. Da notificação constava que a referida lista tinha sido homologada por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministério da Economia, cabendo recurso hierárquico a interpor no prazo de 10 dias uteis para o membro do governo competente. Inconformada com este ato administrativo, a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Ministro da Economia.

O presente recurso contencioso tem como fundamento uma alegada violação, no procedimento concursal aqui em causa, do artigo 5º, nº2, alínea b) do DL 204/98, de 11.07 e, nessa medida, dos princípios da transparência, da imparcialidade e da isenção que o citado preceito pretende garantir, o qual estaria afetado de ilegalidade porque os critérios de apreciação e ponderação da avaliação curricular, da entrevista profissional e do sistema de classificação final do concurso foram fixados pelo júri apos a publicação do aviso de abertura do concurso e, no entender da recorrente, apos o júri poder, ou ter, acesso às candidaturas.

Foi negado provimento ao recurso contencioso porque, no caso concre, do Aviso de Abertura constavam os elementos referidos no artigo 27/1, alienas c) e g) do DL 204/98 de 11 de julho. 

No artigo 5º/2, alínea b), DL 204/98, pode ler-se que para a garantia dos princípios a que obedece o concurso é necessário uma “divulgação atempada dos métodos de seleção a utilizar, do programa de provas de conhecimentos e do sistema de classificação final”. Essa divulgação é feita no aviso de abertura do concurso e com os elementos que a lei que o regula determina (artigo 10º/1 al. b), Lei 49/99, e al. f) do art. 27º/1 do referido decreto).

Além disso, deve ter-se em conta os artigos 10º/1 al. d) da Lei 49/99 e o art. 27º/1 al. g) do DL 204/98, no aviso de abertura do concurso.

Na verdade, no aviso de abertura do concurso, fez-se constar do ponto 9 todos os elementos necessários aqui referidos, não existindo qualquer irregularidade quanto a esse aspeto. Provou-se também que a ata de reunião do júri para fixação dos critérios, a que alude o ponto 9.5[1] do aviso de abertura de concurso, teve lugar em 07.04.2000 e as candidaturas ao concurso só foram apresentadas ente 10.04.2000 e 17.04.2000, ou seja, já após a fixação dos critérios de avaliação.

É, efetivamente, entendimento jurisprudencial pacífico, que as disposições atinentes à publicitação e objetividade dos atos de seleção no âmbito dos procedimentos concursais do funcionalismo público visam assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da atuação administrativa, de molde a cumprir os princípios enunciados no n.º 2 do art.º 266 da CRP.

Desse modo o princípio da imparcialidade não deve ser visto mera aplicação da justiça. Independentemente de as decisões da administração serem justas, ou não, a lei pretende que os cidadãos possam ter sempre confiança na capacidade da administração de tomar decisões justas. Ou seja, pretende-se que não haja razões para se suspeitar, à partida, da imparcialidade dos órgãos competentes que vão tomar a decisão.

Quanto à transparência, esta é concebida, por uma parte da doutrina, como uma “garantia preventiva”, um corolário do princípio da imparcialidade (artigo 9º CPA e artigo 266º/2 CRP). Deste modo, podemos concordar que a transparência favorece e é instrumental face à imparcialidade.

Apesar disso, a transparência é ainda um instrumento de diversos outros princípios e valores, não esgotando toda a sua importância neste plano, comportando um conteúdo normativo autónomo que determina a sua emancipação em relação ao princípio da imparcialidade tal como tradicionalmente entendido entre nós.

Ao invés do princípio da imparcialidade que, na sua dimensão negativa, postula uma administração totalmente objetiva e imparcial, o da transparência determina que a Administração deve parecer imparcial, de modo a projetar essa imagem de imparcialidade para o exterior e ser capaz de fundar a confiança dos administrados no funcionamento e atuação administrativa. 

Esta conclusão é, de resto, confirmada pela jurisprudência do STA, que vem autonomizando uma nova dimensão do princípio da imparcialidade. Assim, segundo este Tribunal, para a invalidação de um ato administrativo, “releva o simples perigo ou risco de um comportamento de favor, não sendo necessária a demonstração de que se verificou, em concreto, uma atuação parcial com reflexos no ato de adjudicação. Em causa está, naturalmente, o princípio da imparcialidade da Administração [...]. Mas não no sentido de que ela materializa, em si mesma, a prática de um ato de favor para com o adjudicatário, visto que nada a esse respeito se provou, mas na dimensão de transparência que o princípio comporta, e que tem recebido tratamento com foros de alguma autonomia na Jurisprudência deste Supremo Tribunal”.

Tendo em conta a opinião do Professor Freitas do Amaral, concluímos que a decisão tomada pelo tribunal é a mais acertada, entrando em concordância com a mesma.

Bibliografia

- SOUSA, António Francisco de. Direito Administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009.

- RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princípio da imparcialidade da Administração Pública. Lisboa: Almedina, 1996.

- AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2016.

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/3373652b7e9fc0d6802575ac003c44cf?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

Maria Leonor Amante, nº de aluno: 61152

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[1] «9.5. Os critérios de apreciação e ponderação da avaliação curricular e da entrevista profissional de seleção, bem como o sistema de classificação final, incluindo a respetiva fórmula classificativa, constam de atas das reuniões do júri do concurso, sendo as mesmas facultadas aos candidatos sempre que solicitadas.»