Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 fevereiro de 2019 (processo nº 0219/10)
No âmbito da cadeira de Direito Administrativo II, foi proposta aos alunos a análise de decisões jurisprudenciais de forma a que estas integrem um elemento da avaliação contínua. Desta forma, procederei à análise do Acórdão do STA de 14 de fevereiro de 2019, processo número 0219/10.
- Síntese
O acórdão sub judice enquadra-se na matéria da Margem Livre de Decisão que é concedida por lei à Administração. O aresto trata sobre uma decisão tomada em relação à aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, tendo por base o artigo 6º nº6 da Lei da Nacionalidade.
O Ministério da Justiça (MJ) recorre para o Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA) do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (daqui em diante, TCAN) de 16/02/18 que concedeu provimento ao recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto intentado por A (recorrido). O TCAN revoga a sentença em que o MJ recusa o pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa feito por A e condena o R a “praticar novo ato que não incorra nas apontadas ilegalidades”.
Uma vez que a temática em questão se projeta além da esfera do recorrido, é importante que se uniformize a jurisprudência, tendo em conta que foram proferidas decisões contrárias em relação à mesma quaestio juris e é necessária uma melhor aplicação do direito.
- Argumentação
O R, refere que o Acórdão do TCA Norte, ao limitar a atuação da Administração referindo que esta não pode fixar um critério para concessão da nacionalidade por naturalização por referência à norma excecional do art.º 6 nº 6 desrespeita a lei substantiva. O R solicita, assim, que o STA esclareça que a expressão vertida no preceito referido “descendente de portugueses” possa e deva ser entendida como “descendente de portugueses de origem”.
Refere que o acórdão do TCAN ao proclamar a existência de violação de lei, pecou incorrendo em violação de lei e na errada interpretação da norma do nº6 do art.º 6 da LN. E que este também erra no alcance que pretende dar ao poder discricionário que o referido art.º confere à Administração. O R, alega ainda que o acórdão do TCAN não teve em consideração a possibilidade de, face a uma norma excecional, a AP auto-regular a sua conduta, fixando um critério para a concessão da nacionalidade por naturalização.
Pede, assim, a confirmação da sentença do TAF do Porto, por considerá-la justa, legal e fundamentada.
O A, recorrido, invoca o facto de ser descendente de português, facto que não foi considerado de relevo absoluto pelo facto de o seu pai ter obtido a nacionalidade por naturalização, ao abrigo do art.º 7º da LN. Invoca também o facto de não ter podido beneficiar da concessão da nacionalidade do pai, apesar de os seus irmãos a terem adquirido ao abrigo do art.º 2º da LN, por nesse período não existir um relacionamento suficientemente consistente entre os seus pais. Factos estes, que, não foram considerados de especial relevância. Sendo que se decidiu pela recusa do pedido de A, considerando o poder discricionário admitido à Administração.
O acórdão recorrido considerava o contrário. Optava pela concessão da nacionalidade a A, não considerando que o disposto no preceito do nº6 do art.º 6 da LN obstava à naturalização de A, requerendo a devida fundamentação por parte do MJ.
O A, admitindo a existência de uma margem de discricionariedade que assiste à Administração para conceder a nacionalidade aos que sejam havidos como descendentes de portugueses, defende que a decisão tomada tem de ser respeitadora dos princípios que balizam a atuação administrativa, nomeadamente o princípio da legalidade e o princípio da prossecução do interesse público. Estando em causa justamente o princípio da nacionalidade, dado que a administração excede os poderes discricionários considerando que o referido preceito se refere apenas aos portugueses de origem, utilizando uma condição não prevista pela lei e um critério não fixado pelo legislador (AR).
- Decisão
No art.º 6º refere-se que “O Governo pode conceder a naturalização(…) aos que forem havidos como descendentes de portugueses(…)”. Não está em discussão o poder discricionário conferido pela lei à Administração, materializado na expressão “pode conceder” mas sim o seu alcance. A decisão de indeferimento do MJ deve ser devidamente fundamentada. O que acontece é que o MJ, a pretexto da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela LN e de um suposto poder de auto-regulação, estabelece um critério que cabe à AR estabelecer, ao abrigo do art.º 164 al.f), que se enquadra na reserva absoluta de competência legislativa deste órgão. Tendo em conta que onde a lei não distingue, não deve o intérprete distinguir (brocardo romano “ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus). Ainda, A, o requerente da nacionalidade, apresentou uma série de provas que demonstravam a sua ligação à comunidade portuguesa, o porquê de não ter obtido a nacionalidade quando o seu progenitor a adquiriu e provas de que os seus meios-irmãos têm nacionalidade portuguesa. E, ainda que estas provas não sejam particularmente exigidas pelo preceito, não deixam de ser úteis.
Concluiu-se pela manutenção do acórdão recorrido, negando provimento ao recurso apresentado pelo MJ/Recorrente.
- Conclusão
Neste sentido, importa referir que o poder discricionário conferido se enquadra no âmbito da margem de livre decisão conferida pela lei à administração, pois sabemos que a atuação desta está delimitada pelo princípio da legalidade e pela precedência de lei. A discricionariedade consiste numa margem de liberdade que a lei prevê a favor da administração, em que esta pode escolher entre várias alternativas de atuação.
De facto, o preceito em torno do qual versa este acórdão, atribui à Administração um poder discricionário, dado que, verificada a previsão da norma (de os indivíduos em questão não serem apátridas, terem tido nacionalidade portuguesa, sejam havidos como descendentes de portugueses(…)) o Governo pode conceder a naturalização, com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do nº1 (estatuição). Esta discricionariedade seria, a meu ver, uma discricionariedade de ação (escolha entre agir ou não, neste caso entre conceder a nacionalidade por naturalização com a dispensa dos requisitos enunciados no nº1 do art.6º da LN), que implica um juízo de prognose acerca dos pressupostos de facto para atribuição da dispensa dos requisitos e consequentemente, da naturalização. Esta margem de livre decisão, que, refiro, nunca é totalmente livre, é atribuída à Administração por o legislador considerar que o poder administrativo é mais adequadamente exercido no caso concreto e não através de uma predeterminação livre e abstrata (como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, entre outros).
No caso em apreço, verificamos que a Administração abusou da prerrogativa que o art.6º nº6 da LN lhe confere, fixando um critério que, a ser fixado, deveria tê-lo sido feito pelo legislador ao abrigo da competência prevista na alínea f) do artigo 164º da Constiuição da República Portuguesa. Deste modo, a Administração imiscui-se na esfera de atuação da Assembleia da República, violando o princípio constitucional da separação de poderes (art.º 111/1).
E, sendo que o controlo jurisdicional no que toca à margem de livre decisão administrativa se prende com a violação dos princípios fundamentais que regem a atividade administrativa, com a verificação de erro manifesto ou grosseiro ou com a ausência da devida fundamentação da decisão, concluo que esta decisão é perfeitamente sindicável junto dos tribunais administrativos, tal como foi feito, uma vez que não só está em causa a violação do princípio da separação de poderes, como a prossecução do interesse público e da legalidade.
Pronuncio-me de acordo com a decisão final deste acórdão.
Sara Correia
Turma B, subturma 12, nº 61116
Bibliografia de apoio:
- Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos- “Direito Administrativo Geral”, tomo I “Introdução e Princípios Fundamentais”.
- Diogo Freitas do Amaral - “Curso de Direito Administrativo”, volume II
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