A discricionariedade técnica e a possibilidade de fiscalização por parte
dos tribunais dos juízos técnicos da Administração Pública - António Pereira (60903)
Sumário: I. Introdução;
II. Factos; III. Fundamentação das partes; IV. Comentário.
Palavras-chave: Administração
Pública; ato administrativo; ato lesivo de direitos e interesses legalmente
protegidos; Caixa Geral De Aposentações; discricionariedade técnica; Estado de
Direito democrático; insindicabilidade contenciosa; obrigação de fundamentação;
vício de forma.
I.
INTRODUÇÃO
No
âmbito do presente comentário, iremos analisar criticamente o Acórdão de 2019-06-06
do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 2788/17, abordando a
problemática da chamada discricionariedade técnica da Administração Pública
e a sua insindicabilidade contenciosa. Partimos do Acórdão em questão para
chegarmos a conclusões gerais de admissibilidade de fiscalização por parte dos
tribunais da fundamentação de ato administrativo que se baseie nas ciências
técnicas (in casu, nas ciências médicas), articulando a sua
possibilidade com a garantia da defesa dos indivíduos, máxime, o direito
à impugnação contenciosa, e o princípio da separação de poderes.
II. FACTOS
Em 27.09.2011, A.,
em consequência de um acidente de trabalho, foi submetido à Junta Superior Da
Saúde da PSP, que lhe reconheceu uma incapacidade permanente parcial (IPP) de
47,68%, com incapacidade para todo o serviço da PSP e, por carta datada de 23.02.2012,
A. foi notificado pela Caixa Geral de Aposentações (doravante, CGA) da
decisão de aposentação (com fundamento na anterior decisão da Junta (…) da
PSP).
Em 06.06.02017, estando A.
aposentado, a junta médica da CGA avaliou-o e, mesmo sem ter visto qualquer
melhoria nas lesões sofridas, e, ainda, tendo o conhecimento de o que mesmo já
estava aposentado por ter sido considerado incapaz para todo o serviço da PSP
em virtude das lesões sofridas, decidiu em sentido contrário em 07.06.2017.
A., irresignado, intentou no
Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ação administrativa de anulação de
ato administrativo, com tramitação urgente, com base no disposto no n.º 1 do
artigo 48.º do DL n.º 503/99, de 20 de Novembro, que dispõe que “o interessado pode intentar, no prazo de
um ano, nos tribunais administrativos, ação para reconhecimento do direito ou
interesse legalmente protegido contra os atos ou omissões relativos à aplicação
do presente diploma, que segue os termos previstos na lei de processo nos tribunais
administrativos e tem carácter de urgência”, contra a CGA.
A
pretensão formulada por A. foi no sentido da declaração de nulidade do ato
administrativo de 07-06-2017 de homologação da junta médica realizada pela CGA
a 06-06-2017. O Tribunal Administrativo de Círculo decidiu anular o ato
impugnado por vício de falta de fundamentação.
Inconformada com a decisão, a CGA interpôs recurso de apelação
para o Tribunal Central Administrativo Sul.
III. FUNDAMENTAÇÃO DAS PARTES
3.1.
CGA
As alegações da recorrente, CGA, assentaram, em
primeiro lugar, no facto de a elaborações de relatórios detalhados da sua parte
não ser exequível administrativamente, “atendendo ao elevado número de
processos em lista de espera para a realização de juntas médicas”.
Em segundo lugar, a recorrente
argumentou que os exames, por serem efetuados pela junta médica da CGA,
correspondem a uma atividade inserida na chamada discricionariedade técnica,
uma vez que se limitam à aplicação de princípios e critérios extrajurídicos, de
natureza técnica, próprios das ciências
médicas – e, como tal, são insuscetíveis de controlo jurisdicional, visto que
exigem conhecimentos especializados que os tribunais não possuem. Por fim,
admite ainda um caso em que estas soluções baseadas em regras técnicas são
passíveis de fiscalização por parte dos tribunais – os casos-limite, em
que se torna óbvio, “mesmo a um leigo”, o caráter “grosseiramente
erróneo” do resultado da discricionariedade técnica da Administração.
3.2. A.
A., por seu turno,
começa por invocar o ponto 8 das Instruções Gerais da Tabela Nacional de
Incapacidades por Acidentes de Trabalho ou Doenças Profissionais, aprovada pelo
DL n.º 352/2007, de 23 de Outubro, que prevê expressamente que “o resultado
dos exames é expresso em ficha apropriada, devendo os peritos fundamentar todas
as suas conclusões”. Em seguimento, afirma que, por ter sido a própria recorrente a adotar o
modelo da ficha que serve para fundamentar as suas decisões, e não permitindo
este qualquer fundamentação acessória, então terá que se concluir que este
modelo não é apropriado para ser utilizado pelas juntas médicas.
Por fim, afirma que a CGA “praticou
um ato contrário aos vários pareceres da mesma técnica de índole médica
(relatórios de 27.09.2011 e 29.01.2016 remetidos à CGA pela Junta Superior de
Saúde da PSP), contrariando até um seu ato anteriormente praticado (a
aposentação de A., em virtude das lesões sofridas no acidente em serviço)”, não o fundamentado.
IV. COMENTÁRIO
Em primeiro lugar,
cumpre delimitar o objeto do nosso comentário: estamos no âmbito de uma decisão
administrativa, um ato administrativo, que tem, como uma das formalidades
essenciais aqui em causa, a obrigação de fundamentação. Neste sentido, Vasco Pereira Da Silva[1]
define o ato administrativo como “qualquer manifestação unilateral de
vontade, de conhecimento ou de desejo, proveniente da Administração Pública e
destinada à satisfação de necessidades coletivas que, praticada no decurso de
um procedimento, se destina à produção de efeitos jurídicos de caráter
individual e concreto”.
Cabe
então analisar em que consiste o dever de fundamentação dos atos
administrativos adotados pelas entidades competentes da Administração Pública,
tendo como ponto assente que a CGA, de acordo com o DL n.º 131/2012, de 25 de
Junho, é um instituto público de regime especial, integrado na administração
indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património
próprio e tem por missão gerir o regime de segurança social público em matéria
de pensões de aposentação, de reforme, de sobrevivência e de outras de natureza
especial (artigos 1.º e 3.º do referido DL).
Ora,
como dispõe o artigo 152.º do CPA, “… devem ser fundamentos os atos
administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou
afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou
imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”; e do artigo seguinte, 153.º
do CPA decorre, ainda, que “a fundamentação deve ser expressa, através de
sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo
consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores
pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte
integrante do respetivo ato” e do n.º 2 do mesmo preceito que “equivale
à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade,
contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”.
Como
aponta Freitas do Amaral[2], a
fundamentação dos atos administrativos é uma formalidade de grande importância
no moderno Estado de Direito democrático, não só para a defesa do particular
lesado pela atuação administrativa, como também na perspetiva do tribunal
competente para ajuizar da validade do ato. O objetivo essencial e imediato da
fundamentação é, portanto, “esclarecer concretamente a motivação do ato,
permitindo a reconstituição do iter cognitivo que levou à adoção de um ato com
determinado conteúdo”[3].
Estas
normas do CPA, tal como reproduzidas, consistem num desenvolvimento da orientação da norma constitucional do
168.º/3, de acordo com a qual os cidadãos têm direito à fundamentação
expressa e acessível dos atos
administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.
A fundamentação deve ser aqui entendida não só como motivação, traduzida
na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela
Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos
pressupostos de facto e de direito que conduziram à tomada de decisão. Em
especial, no que toca aos atos praticados no exercício de poderes
discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto, também
como garantia do próprio direito ao recurso contencioso[4].
Conforme é jurisprudência uniforme e
constante dos tribunais superiores[5], a fundamentação
apresenta-se como um conceito relativo, a ser avaliado in casu, cabendo
ao tribunal, em face disso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um
critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal,
face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em
condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Assim, defende o
TCA Sul, e bem, que a motivação de uma decisão não pode assentar apenas em
número ou pontuações[6], em meras conclusões[7] ou meras opiniões[8]. Se, no âmbito da decisão
administrativa, a apresentação de fundamentação consistisse apenas no atrás
enumerado, então não estaríamos perante uma verdadeira fundamentação, e não
seria possível a fiscalização, quer dos limites externos à atuação do poder
discricionário da Administração, entendidos como o “vínculo posto pela lei,
isto é, o interesse público primário”[9],
quer dos limites internos, constituídos “pelos direitos fundamentais e pelos
princípios jurídico-constitucionais que regem a atividade administrativa”[10].
Admitir uma tal fundamentação disfarçada seria, então, defraudar o
Estado de Direito democrático, uma vez que a fiscalização fica impedida.
Situados neste ponto, podemos
concluir então, tal como o fez, e bem, na nossa opinião, o tribunal a quo,
que a decisão final da junta médica, por se traduzir num modelo totalmente
padronizado, cujos campos a preencher, ou são de preenchimento de escolha
múltipla, ou são restringidos a um pequeno espaço de escrita, não permite
perceber a razão pela qual decidiu daquela forma e não de outra.
Assim, mesmo apesar de estarmos
perante uma decisão eminentemente técnica, de cariz médico, não deixa esta de
ser uma decisão administrativa e, como tal, como base tanto na Constituição,
como no CPA que regula o processo do ato administrativo, terá que ser
devidamente fundamentada, de modo a que A. possa compreender as razões pelas
quais as suas lesões não são incapacitantes para o exercício da sua atividade
profissional, e perceber, também, o contraditório entre decisões da CGA.
Deste modo, parece-nos claro que não
haverá uma invasão da esfera de valoração própria do exercício da função
administrativa ou qualquer violação do princípio da separação de poderes,
quando os tribunais, no exercício da sua função fiscalizadora, apreciem a
conformidade dos requisitos formais dos atos administrativos.
Ou seja, ainda que estejamos perante
a chamada “discricionariedade técnica”, que se verifica sempre que os
pressupostos que integram a previsão da norma configuram conceitos jurídicos
indeterminados em ordem à valoração do elemento da situação concreta sobre que
há-de recair a decisão administrativa, ou porque configuram conceitos técnicos
reportados a factos apenas verificáveis ou valoráveis com base em conhecimentos
e instrumentos próprios de ciências que não a ciência jurídica[11], não significa que a
decisão seja insindicável, ainda para mais quando estamos perante uma causa de
vício por falta de fundamentação.
Por tudo o exposto, decidiu e mais
uma vez, corretamente, o tribunal a quo ao considerar anulável a decisão
da CGA, e não nulo, como referiu A. na petição inicial, por a respetiva fundamentação
não corresponder aos requisitos exigidos pela lei (artigo 163.º do CPA).
E, por conseguinte, também decidiu
em conformidade com o Direito, o TCA Sul que julgou improcedente o recurso
interposto pela CGA, assim negando-lhe provimento.
Ac. STA de 14 de out. de 2015, proc.º 1784/13-30;
Ac. STA 21 de jan. de 2014, proc.º 1790/13;
Ac. STA de 24 de nov. de 1994;
Ac. STA 25 de mai. de 1993;
Ac. STA de 16 de dez. de 2009, proc.º 0882/09;
Ac. STA de 26 de out. de 2014, proc.º 043240;
Ac. TCA Sul de 16 de jun. de 2016, proc.º 12565/15;
Ac. TCA Sul de 16 de mar. de 2006 proc.º 01459/0;
Freitas Do Amaral, Diogo. Curso
de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Lisboa, 2014;.
Gomes Canotilho,
J. J. Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª edição,
Lisboa, 2014;
Colaço Antunes, Luís Filipe. A Ciência Jurídica Administrativa,
1.ª edição, Coimbra, 2012;
Pereira Da Silva, Vasco. Em
Busca do Ato Administrativo Perdido, Lisboa, 2016.
[1] Vasco
Pereira Da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Lisboa,
2016, p. 624.
[2] Diogo
Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição,
Lisboa, 2014, p. 390.
[3] Idem, p. 391.
[4] J.
J. Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol.
II, 4.ª edição, Lisboa, 2014, pp. 825-826.
[5] Vide o presente acórdão, bem como,
por exemplo: Ac. STA de 14 de out. de 2015, proc.º 1784/13-30; Ac. STA 21 de
jan. de 2014, proc.º 1790/13; Ac. STA de 24 de nov. de 1994 e Ac. STA 25 de mai.
de 1993.
[6] Cf. Ac. STA de 26 de out. de 2014,
proc.º 043240.
[7] Cf. Ac. STA de 16 de dez. de 2009,
proc.º 0882/09.
[8] Cf. Ac. TCA Sul de 16 de jun. de 2016,
proc.º 12565/15.
[9] Luís
Filipe Colaço Antunes, A Ciência Jurídica Administrativa, 1.ª
edição, Coimbra, 2012, p. 289.
[10] Idem.
[11] Cf. Ac. TCA Sul de 16 de mar. de 2006
proc.º 01459/06.
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