Proposta : MODELO PARCERIA PÚBLICO PRIVADA
SIMULAÇÃO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
I
MODELO PARCERIA PÚBLICO PRIVADA
INTRODUÇÃO
Na
sua fundação em 1945 , a TAP-AIR Portugal constituía uma empresa inteiramente
pública. Contudo, desde 1991 que é discutida a natureza jurídica da TAP, tendo
em 1991, o governo liderado por Cavaco Silva abordado o tema da privatização
parcial da TAP. A discussão foi se prolongando até que em 2015, o governo
liderado por Pedro Passos Coelho avança com a venda de 61% do capital à
Atlantic Gateaway. Várias razões justificaram esta decisão, prendendo-se
essencialmente com uma opção política, que visava o estado mínimo, retirar ao
máximo o estado da economia, e não propriamente por esta necessitar de uma
injeção de capital, ou por estar insolvente, ou por não ter capacidade de se
financiar nos bancos.
Atualmente,
desde 2017 sob a direção do governo de António Costa, a TAP- Transportes Aéreos
Portugueses SGPS, S.A é uma sociedade anónima, cujo 50% do capital é detido
pelo Estado Português, 45% pela Atlantic
Gateaway e os restantes 5% encontram-se na posse de trabalhadores e
colaboradores da TAP.
Importa
analisar de forma sintetizada a conjuntura Portuguesa e o seu impacto numa
empresa como a TAP. Portugal apresenta-se como um país com dificuldades
económicas e com um atraso significativo no desenvolvimento industrial e
tecnológico. Exemplos da realidade e em relação ao caso é o facto de Portugal
(TAP) deter das frotas aéreas mais reduzidas e mais desatualizadas. É
igualmente importante alertar para a importância de prestar um serviço de
qualidade em matéria de transporte aéreo e como tal o estado não deve agir como
uma empresa em estado puro sendo o seu único objetivo o lucro, assim sendo
parece-nos aceitável o recurso a alternativas ainda que mais dispendiosas desde
que assegurem um serviço de qualidade.
Face
a toda esta discussão, decidimos emitir um parecer jurídico sobre aquilo que
entendemos ser a melhor alternativa para a TAP: um modelo de funcionamento
público, baseado na colaboração com os privados, seja através da concessão de
serviços, seja através de uma parceria público-privada. Concentraremos a nossa
exposição somente e apenas nas parcerias público-privadas. De facto, ambas são
contratos administrativos entre a Administração Pública e uma empresa privada,
para a prestação de um serviço público. Contudo, o que distingue as parecerias
público-privadas das concessões comuns, é o facto de existir uma contrapartida
paga pelo Estado à empresa, para que ela possa desenvolver a sua atividade
normalmente, e não esteja totalmente dependente da cobrança da tarifa aos
viajantes no desenvolvimento da atividade. Visto, por razões que
desenvolveremos mais à frente, a TAP ser uma empresa de interesse público, dado
a sua presença no plano internacional, cremos que é necessária uma remuneração
por parte da Administração Pública, de modo a assegurar uma maior intervenção
por parte do Estado, e um menor risco para a empresa privada.
A
pareceria público-privada apresenta-se desta forma como a alternativa mais
benéfica a uma empresa como a TAP, tendo em conta os próprios
utilizadores/cidadãos, na medida que a participação/financiamento por parte do
Estado garante um maior controlo e garante aos utilizadores tarifas/preços mais
acessíveis.
Enquadramento Histórico: uma timeline
conturbada
- 1991- Fala-se em privatização
pela primeira vez. O ministro da época, Cavaco Silva, lidera o governo que
transforma a TAP em sociedade anónima através do Decreto-Lei 312/91. O
Estado deveria ser titular de pelo menos 51% das ações da sociedade.
- 1994- Bruxelas aprova o plano
de saneamento financeiro da TAP no valor de aproximadamente 900 milhões de
euros. Um dos compromissos assumidos envolve a abertura do capital a
privados a seguir à reestruturação.
- 1998- A Swissair é selecionada para comprar a TAP, assinando um acordo
que previa a venda de 34% do capital por aproximadamente 115 milhões de
euros).
- 2001- O acordo celebrado com Swissair termina devido à
debilidade financeira da mesma, que acaba por falir.
- 2006- O PS a governa o país,
tendo José Sócrates como primeiro-ministro. A intenção de vender o ativo
torna-se mais urgente e a TAP é integrada na lista de privatizações a
concluir até 2007. É a primeira vez que se fala da possibilidade de
dispersar o capital em bolsa.
- 2007- A TAP compra a totalidade
da ex-VEM, a unidade de manutenção de aviões da Varig. Este negócio
prejudica a privatização, pelos consecutivos prejuízos e elevados
passivos. 2 anos depois a TAP alcançaria um prejuízo de quase 290 milhões
de euros, os seus piores resultados na História.
- 2011- A TAP é integrada no lote
de privatizações inscrito no programa de ajustamento financeiro negociado
com a troika.
- 2014- Depois de rejeitar a
proposta de compra de Gérman Efromovich em 2012, a TAP passa por um
período de desorganização interna, com os atrasos na chegada de novos
aviões e a contestação dos pilotos revelando-se especialmente agravantes.
No final do ano, uma ameaça de greve revela-se fatal para as contas.
- 2015- O executivo PSD/CDS
avança com a venda de 61% do capital e escolhe o consórcio Atlantic Gateway. O contrato é assinado
em Junho e a venda formalizada em Novembro.
- 2016- Apenas 3 meses depois da
venda, o novo Governo de António Costa decide alterar o modelo de venda
para recuperar 50% do capital para o Estado, dando ao acordo a forma de
contrato. Preocupações do supervisor da aviação (já suscitadas
anteriormente) dão origem a decisão de bloquear a gestão da TAP até que se
demonstre que o acionista europeu liderava realmente o consórcio.
BENEFÍCIOS DAS PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS
I.
MAIOR FLEXIBILIDADE
ORÇAMENTAL
Desde
logo constatamos que um dos maiores benefícios a este nível passa pelo facto de
em circunstâncias normais e regulares o Estado se encontrar inibido e
restringido devido ao Orçamento do Estado, sendo que estes fenómenos podem em
muito contribuir para a dificuldade de atração de capital , sem essas
restrições, o Estado pode conceder condições mais favoráveis e coparticipar
projetos que aglomeram capital privado, significando isto inúmeras vantagens a
nível patrimonial.
Contudo,
muitas vezes, é afirmado, enquanto ponto negativo, que este tipo de prática
pode, paralelamente, promover a desorçamentação, situação vista por alguma
doutrina como uma fraude à lei, isto pois a desorçamentação é uma estratégia
que visa retirar do perímetro orçamental determinadas entidades que deveriam,
efetivamente, fazer parte desse perímetro, mas que passam a ter outra
designação jurídica, e assim, não fazem parte das contas do Estado.
Pressupor
que isto é uma característica negativa não é, por si só, correto. A
desorçamentação por uns é vista como uma fraude, por outros é apenas uma
engenharia contabilística, acessível ao Governo para que este possa escolher
livremente qual a melhor forma de executar o Orçamento do Estado em vigor, é um
ato de gestão e execução das contas públicas.
Se
pensarmos na desorçamentação como uma engenharia contabilística, como uma forma
de atrair investimento privado, criando as condições necessárias ao
investimento, que de outra maneira, e por iniciativa do privado, não
existiriam, facilmente refutamos este argumento. Sabendo aliás. que no contexto
da União Europeia, Portugal está sujeito a um limite que impõe que o défice
orçamental não possa ser maior do que 3% do Produto Interno Bruto, e tendo
Portugal fortes necessidades de aumentar o investimento, dado o atraso
estrutural que se verifica nas circunstâncias atuais, esta pode ser uma boa
forma de desinibir a intervenção do Estado no sentido da atracão de capital
privado, que gerará mais riqueza para Portugal.
O
próprio crescimento populacional e de riqueza do país, grande parte,
atualmente, proveniente do setor do turismo, faz com seja urgente o
investimento em melhores infraestruturas e melhores meios, nomeadamente de
deslocação aérea, para tal urge uma vaga de investimentos e não de esforços mínimos,
contudo, é facilmente constatável que perante a conjuntura atual o Estado não
tem capacidade, para sozinho, realizar o investimento que é necessário, sendo
que também o setor privado não consegue sozinho, isoladamente não é possível
fazer face às necessidades atuais.
Pelo
que a entreajuda entre o Estado e o setor privado é essencial, no sentido de
reunir esforços e darem o máximo que podem para um Portugal melhor, para um
Portugal virado para o futuro.
II.
PROMOÇÃO E CRIAÇÃO DE
EMPREGO
Com
a coparticipação do Estado em projetos de investimento, o País como um todo,
fica mais forte, há um maior poder de resposta aos problemas e um aumento
exponencial do investimento, libertando-o de constrangimentos financeiros e
políticos. Como é evidente, o aumento do investimento, que só pode atingir o
seu máximo, com a união do setor público e do setor privado, repercute-se na
promoção e criação de emprego. O que, consequente, se traduzirá nas seguintes
situações:
1. Diminuição dos subsídios
de desemprego pagos pelo Estado, o que significa um menor encargo para este e
uma possibilidade de potencial investimento, ou diminuição de tributos;
2. Os benefícios fiscais
criados para a criação de Emprego, deixam de ser necessários;
3. Aumenta a
sustentabilidade da Segurança Social;
4. Aumenta o poder de
compra dos cidadãos, representando um aumento de receitas para o Estado em
impostos, assim como potencialmente um aumento do fenómeno de investimento
privado que vai conduzir a maiores receitas também a nível de impostos
pessoais, tais como o IRS e IRC;
5. Pode também, aumentar as
reservas de poupança disponíveis e importantes para aumentar a capacidade de
financiamento de grandes projetos de investimentos.
Ou
seja, a promoção e criação de emprego é fundamental para aumentar a riqueza e
prosperidade de um País, sendo benéfico para o Estado e para o setor privado.
III.
PARTILHA DE RISCO
Um
dos maiores benefícios para adoção de um sistema de parceria público-privada é
devido à partilha de risco existente entre o setor privado e o setor público,
que se demonstra bastante benéfica para ambas as partes em diferentes medidas.
Antes
de mais cumpre referir que as parcerias público-privadas são um modelo no qual
as despesas e as receitas são divididas pelo setor público e pelo setor
privado, em termos definidos contratualmente, o que conduz a uma consequente
divisão de riscos patrimoniais, o que não se verificaria se o investimento
fosse autónomo e individual na sua totalidade. O risco é genericamente definido
como o custo que terá de ser suportado aquando de um cenário negativo, ou seja,
para o privado é representativo da ausência de lucro ou de uma taxa de lucro
suficientemente elevada para continuar a prosseguir a sua atividade e para o
setor público significa, de grosso modo,
um desperdício de recursos que conduzirá a um maior défice orçamental que
consequentemente terá de ser colmatado através da cobrança de mais tributos.
Os
riscos podem ser os mais variados, sendo que o Fundo Monetário Internacional
identifica-os nas seguintes categorias, riscos de construção, riscos
financeiros, riscos de procura, riscos de performance e os restantes riscos
residuais, sendo ainda importante salientar que um dos maiores riscos no
tocante ao setor privado é o facto de a política governamental do país mudar e
os benefícios e vantagens que eventualmente poderia ter a atuar isoladamente
desaparecem, o que significa, que aquando da existência de um vínculo
obrigacional entre o privado e o público este, ainda que a sua política e
objetivos governamentais mudem, nomeadamente em consequência de eleições, tem
de manter a sua palavra e cumprir o contrato na íntegra, ainda que possam ser
feitas alterações ao mesmo, mas alterações que continuem a garantir os
interesses de ambas as partes em função das transformações ocorridas. Para além
disso, no sentido oposto, os conflitos que por norma surgem entre o público e o
privado em situações em que o último presta serviços essenciais e de grande
interesse público sem intervenção estatal, desaparecem surgindo antes uma
relação equilibrada entre estas duas entidades, que será benéfica a diversos
níveis e acima de tudo resultará numa grande estabilidade, pelo que também as
mudanças de gerência dos privados não vão afetar as relações contratuais, por
um lado porque têm um vínculo obrigacional e por outro lado porque a relação
continua a ser sinónimo de lucro, que como sabemos é o seu fim último. Com
efeito, constatamos que esta junção «de forças» é bastante benéfica de parte a
parte, e não obstante as mudanças de paradigma, a nível de gerência interna ou
de política governamental, estas podem ser ultrapassadas através de pequenas
alterações que continuem a garantir o interesse das partes e a estabilidade da
relação.
Do
lado estatal a transferência de risco dá-se essencialmente na medida em que o
investimento inicial, bem como a maioria dos investimentos mais avultados, são
feitos pelo setor privado, o que conduz a uma situação financeira global mais
benéfica, na medida em que existem mais capitais para ser investidos noutras
áreas de relevante interesse social, e no caso de a situação correr mal, na
medida em que o investimento do Estado foi menor, as consequências negativas e
o nível de défice que daí resultam serão, naturalmente, também menores, pelo
que, e sendo este um argumento em diversas situações utilizado pelos governos a
favor das parcerias público-privadas, esta situação justificará um menor nível
de défice e uma forma de garantir a disciplina financeira bem como continuar a
garantir a prossecução dos restantes interesses públicos existentes,
providenciado serviços e construindo infraestruturas.
Em
suma, e após tudo o que foi exposta supra,
é assente em legislação que ao setor público compete garantir a boa execução do
serviço de interesse público prestado pelo privado e a este cabe a efetiva
execução do serviço, com todos os encargos relacionados com os custos da
atividade. Sendo que existem ainda alguns princípios fundamentais neste âmbito,
definidos no Decreto-Lei que regula esta matéria, o DL 86/2003 de 26 de abril,
que no seu artigo sétimo refere,
A partilha de riscos entre as entidades
públicas e privadas deve estar claramente identificada contratualmente e
obedece aos seguintes princípios:
a) Os diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes de acordo com a sua capacidade de gerir esses mesmos riscos; b) O estabelecimento da parceria deverá implicar uma significativa e efetiva transferência de risco para o sector privado; c) Deverá ser evitada a criação de riscos que não tenham adequada justificação na redução significativa de outros riscos já existentes; d) O risco de insustentabilidade financeira da parceria, por causa não imputável a incumprimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro público, ou a situação de força maior, deve ser, tanto quanto possível, transferido para o parceiro privado. |
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Ou
seja, quando atendemos à base legal que atualmente vigora em Portugal
constatamos precisamente os benefícios que mencionámos anteriormente,
nomeadamente o facto de o risco ser suportado de forma equitativa entre as
partes, garantido a maximização dos benefícios, sendo que não obstante isto, a
maioria do risco, nomeadamente o risco de capital será transferido via
contratual para o parceiro privado, o que a nível global se traduz numa melhor
política e gestão financeira dos recursos do Estado.
Por
outro lado, a questão do suporte de risco é também bastante relevante a
nível, não só de situações de mercado desfavoráveis,
bem como potenciais situações de incumprimento, desta forma, no quadro da
regulação feita pela União Europeia, o Eurostat refere que o risco deve ser
suportado no total pelo provado nas situações de construção de infraestruturas, contudo, vem apelar
essencialmente a que todas as condições de transferência e suporte de risco
sejam previstas integralmente a nível contratual, e a que quando não existam
diretrizes e fenómenos concretos que permitam avaliar caso a caso por que parte
o risco deve ser suportado, que se proceda a uma interpretação integral
contratual, tendo em consideração o seu escopo, para permitir uma transferência
mais eficaz e não lacunosa.
Ainda
de salientar que os riscos são divididos em três grandes grupos, aqueles que
são retidos pelo setor público, os que são transferidos para o privado e os que
são partilhados entre o setor público e o setor privado. No primeiro grupo
encontram-se os riscos que são demasiado onerosos de transferir, e como tal, a
sua alocação ao privado não gera Value
for Money, outro dos grandes benefícios apontados das parcerias
público-privadas bem como um dos maiores incentivos ao privados a fazerem parte
destas, como sejam os que envolvem as decisões unilaterais do Governo ou
decisões administrativas de entidades públicas, mitigando neste ponto, uma vez
mais, a redução da instabilidade da política governamental, na medida em que
quem assume os riscos que resultam da mudança de paradigma político do país é o
próprio setor público e não o setor privado, por exemplo os estudos dos
impactes ambientais, uma vez que são riscos que os particulares não controlam e
portanto não podem responder por eles. Já os riscos transferidos são aqueles
que vão trazer benefícios diretos e imediatos ao setor privado, nesta medida,
na maioria das situações os privados suportam todos os ricos de manutenção e
prestação de serviço na medida em que são estes que vão, em larga medida,
beneficiar dos lucros provenientes da prestação desses mesmos serviços durante
o período contratual.
Em
suma, podemos concluir quanto a este benefício que ele é efetivamente um dos
mais relevantes aquando da consideração de uma parceria público-privada, na
medida em que se uma das partes fizesse o investimento de forma
individualizada, os riscos naturais decorrentes dos mais diversos fatores
teriam, necessariamente, de ser suportados unilateralmente, enquanto que neste
modelo, os riscos são alocados contratualmente, em função do benefício e da
imputabilidade, criando condições os mais próximas do ótimo possíveis, sendo
que na eventualidade de um evento negativo, ainda que ambas as partes sejam
afetadas, nenhuma delas vai ser afetada com a intensidade, e consequentes
problemas posteriores, que seria numa situação de atuação isolada.
IV.
INTRODUÇÃO À TECNOLOGIA
E INOVAÇÃO
Outro
dos grandes benefícios apontados para as parcerias público-privadas são o
fomento que estas trazem às novas tecnologias e consequente inovação para o
país, em especial se for um país como Portugal que apresenta um nível de
inovação tecnológica nos seus serviços e infraestruturas bastante reduzido, em
parte devido a falta de meios financeiros e em parte devido a falta de meios
humanos e conhecimentos técnicos adequados.
Com
efeito, aquando de uma parceria público-privada verificamos que a qualidade dos
meios humanos e técnica que o setor privado trazem para o setor público são
essenciais para o sucesso da prestação do serviço em causa, especialmente se
estivermos a falar de um setor altamente especializado como é neste caso o
setor aéreo. Ora, contatamos que um dos aspetos mais relevantes para a
implementação das parcerias público-privadas, é o envolvimento de parceiros
privados neste processo, através da sua capacidade financeira, associada aos
conhecimentos técnicos e habilidade de gestão que teoricamente os caracterizam.
Tornando este modelo numa estratégica política e económica, com o objetivo de
fornecer continuamente bens e serviços públicos da maior qualidade possível e
com o maior nível de evolução e inovação tecnológica, que seria impossível numa
atuação individualizada da administração pública.
Parece-nos
então que quanto a este aspeto não existe grande margem de dúvida o que nos
leva a um contra-argumento muitas vezes utilizado mas que neste caso em
concreto não é aplicável devido às características materiais da própria
parceria e do seu objeto. É muitas referido que aquando de uma parceria destas
o privado passa a estar numa posição de superioridade face às restantes
empresas, atuando com poderes quase como os de uma empresa pública em sentido
propriamente dito, o que em consequência, conduz a um progressivo desinteresse
na manutenção da qualidade do serviço tendo em conta estes fatores bem como o
próprio fim da empresa, ou seja, a prossecução do maior lucro possível.
Mas
estes argumentos não se enquadram de forma alguma no caso concreto, com efeito,
e em primeiro lugar, estando a falar de uma companhia aérea é evidente que esta
não está ausente de concorrência, e que não é por ter o setor público como
privado que deixa de ter a necessidade de prestar o melhor serviço possível ao
menor preço economicamente razoável para continuar a ter clientes, com efeito,
este primeiro argumento não encontra aqui lugar na medida em que neste setor a
concorrência não deixará de ser uma constante, e é aliás, essa mesma
concorrência, que vai fomentar a inovação e progressão dos serviços prestados
pela empresa, algo que muitas vezes quem formula este tipo de argumentos se
esquece na medida em que esta é uma das características essenciais do setor
privado, a par da sua qualidade de meios técnicos e humanos, que mais
benefícios traz aos privados, é esta mesma concorrência que se encontra na base
de toda a inovação das empresas. E mesmo numa situação de relativo monopólio,
situação essa que se reitera que não é a do caso em concerto, o setor público
tem em si todos os meios de controlo e regularização do serviço prestado pelo
setor público, sendo que quando se verifica que este não está a ser prestado
com os níveis de qualidade exigidos ou nos termos definidos contratualmente, o
Estado tem a faculdade de impor sanções de caráter patrimonial ao setor privado
que o vão compelir a cumprir esses mesmos critérios e repor a qualidade do
serviço prestado.
Aliás,
foi precisamente por ser reconhecido este benefício que em 2013 foram criadas
as parcerias público-privadas de investigação ou Public-Private
Partnerships in Research, sendo exemplo destas, a Clean Sky 2, em parceria com diversos Estados europeus assim como
diversas empresas particulares pretende promover a criação de uma tecnologia
que permita aos aviões circular com níveis de poluição reduzidos.
Em suma, se é admitido a
nível europeu que somente através deste tipo de parcerias é que é possível almejar
os objetivos definidos, nomeadamente a nível de sustentabilidade ambiental,
parece-nos óbvio que é necessário transpor esta política para o caso em questão
pois o melhor serviço será efetivamente prestado através da junção das
capacidades e características únicas dos privados e do público. Concluímos com
efeito que as objeções colocadas a este nível não são atendíveis de acordo com
os argumentos supra mencionados.
V.
MAIORES RECEITAS PARA O
SETOR PRIVADO E MENORES DESPESAS PARA O SETOR PÚBLICO
Através
da escolha de um modelo de parceria público-privada, permite-se que tanto os
parceiros privados como os públicos, consigam beneficiar e cumprir os seus
objetivos assim como permitir a realização do contrato nos termos existentes e
exigíveis. Importa referir que tal contrato, relativamente aos parceiros
públicos, pode ser realizado, de acordo com o art. 2.º /2 do DL 111/2012, com o
Estado, as entidades públicas estatais, os fundos e serviços autónomos e as
empresas públicas, e não apenas com o Estado como habitualmente se pensa.
Constituem
instrumentos de regulação jurídica das relações de colaboração entre entes
públicos e entes privados, nos termos do art.2.º /4, o contrato de concessão ou
de subconcessão de obras públicas ou de serviço público, de fornecimento
contínuo, de prestação de serviços, de gestão, de colaboração, quando estiver
em causa a utilização de um estabelecimento ou uma infraestrutura já existentes
pertencentes a outras entidades que não o parceiro público.
A
configuração de um modelo de parceria que apresente para o setor público
benefícios relativamente a formas alternativas de alcançar os mesmos fins,
avaliadas nos termos previstos no n.º 2 do artigo 19.º da lei de enquadramento
orçamental e que, simultaneamente, apresente para os parceiros privados uma
expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos e ao
tipo e grau de riscos em que incorrem, especificando.se aqui a conjugação de
interesses de ambos os interessados, como especificado no art.6.º, um artigo
bastante importante sobre este ponto, pelo que o iremos ter como referência
daqui em diante.
Deste
modo, importa clarificar os fins a que este tipo de contrato se destina, desde
logo constituem finalidades essenciais das parcerias a economia e o acréscimo
de eficiência na afetação de recursos públicos face a outros modelos de
contratação, bem como a melhoria qualitativa e quantitativa do serviço,
induzida por formas de controlo eficazes que permitam a sua avaliação
permanente por parte do parceiro público e dos potenciais utentes, denotando-se
aqui a forma como poderia haver uma maior poupança para o Estado, na medida que
teria menos encargos, não só financeiros, mas também orgânicos e funcionais, e
até mesmo burocráticos. O estudo dos impactos orçamentais previsíveis, em
termos de receita e de despesa, e sua comportabilidade, bem como as respetivas
análises de sensibilidade, quer em termos de procura, quer de evolução
macroeconómica, reforçam esta ideia. No mesmo sentido, acrescenta-se a ideia de
que a obtenção das autorizações, licenças e pareceres administrativos exigidos,
tais como os de natureza ambiental e urbanísticos, dos quais dependa o
desenvolvimento do projeto, de modo a permitir que todo o risco da execução
seja ou possa ser adequadamente transferido para o parceiro privado, sendo que
a entidade pública fica desde logo “livre” desse encargo, que acaba por ser
bastante dispendioso, pelo art.º do mesmo diploma. Pelo que até aqui se conclui
que a condução do projeto por uma entidade privada permite que as operações
contem com menos burocracia e mais agilidade.
Com
a elaboração dos contratos de pareceria público-privada, o Estado volta a poder
focar a sua ação para as funções de Soberania e Regulação, deixando para
segundo plano as intervenções de âmbito social, que dizem respeito à criação de
investimentos com base no value for money.
Este modelo apresenta um procedimento contratual mais simples, em que o privado
fica responsável pela maior parte dos procedimentos do negócio.
Outro
aspeto que importa referir é o prazo deste tipo de contrato, ou seja, a maior
parte das parcerias público-privadas tem uma duração que oscila entre os 30 e
40 anos, o que permite uma maior segurança e previsibilidade quanto ao objeto e
fim do contrato em causa, possibilitando o cálculo das despesas que o Estado
terá ao celebrar o contrato, podendo assim facilitar a sua gestão orçamental
noutros campos. Assim permite evitar sucessivos contratos com empresas que
operam através do método tradicional, que seriam mais dispendiosos em áreas em
que a operacionalidade das empresas privadas é demasiado curta, possibilitando
também a poupança estatal. É de realçar
a adequação do prazo de vigência da parceria às circunstâncias e
características específicas de cada projeto, tendo, designadamente, em
consideração o período de reembolso do financiamento, o escalonamento dos
pagamentos pelo parceiro público e a vida útil das respetivas infraestruturas.
As
parcerias público-privadas pressupõem uma conceção de modelos de parcerias e de
estruturas contratuais que garantam, designadamente, que o esforço financeiro
do parceiro público se encontra repartido de forma adequada à comportabilidade
orçamental e que permitam garantir a manutenção do interesse do parceiro
privado, em qualquer dos casos, durante todo o período de vida da parceria, de
modo a que o Estado possa manter sempre o controlo das suas despesas e
receitas, embora sempre previsíveis com este tipo de contrato, de forma a poder
modelar e adequar o Orçamento de Estado, tendo em conta o plafon que cada Ministério irá dispor.
A
identificação das situações suscetíveis de, durante a vigência do contrato,
gerarem uma partilha de benefícios entre as partes e ou atribuírem ao parceiro
público a totalidade dos respetivos benefícios, demonstra uma clara poupança
para o Estado, já que tal ao estar definido na lei, pressupõe a sua
prossecução, bem como um maior arrecadamento de receitas.
O
poder público economiza recursos visto que os contratados também investem
recursos próprios nos projetos, tendo o Estado menos encargos em termos de
investimento, o que também pressupõe uma maior receita para os privados, se bem
que em termos genéricos seja menor para estes do que para o Estado, já que
estes por terem de investir mais consequentemente leva a menores lucros
marginais, tendo em conta estes e o investimento inicial, comparando com a
participação pública
Caso
seja utilizado este modelo, a responsabilidade é de um consórcio privado, tal
não constitui dívida pública pois não existiu um empréstimo da responsabilidade
do erário público. Como a administração do negócio em causa não está a cargo da
Administração Pública não existe a contabilização das despesas realizadas pelas
empresas públicas como dívida pública, havendo assim uma dupla possibilidade de
obter receitas, sem supostamente aumentar o nível da dívida, algo que acaba por
estar refletido no Orçamento do Estado. No entanto, importa referir que os
diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes de
acordo com a respetiva capacidade de gerir esses mesmos riscos, reforçando-se
aqui os dois pontos em análise, ou seja, o Estado, por ter uma maior
possibilidade de controlo da eficácia da parcerias público-privadas, evita
incorrer em custos desnecessários, o que aumenta as receitas do ente privado
que acaba por beneficiar indiretamente de tal proteção.
Quando,
nos termos de contrato de parceria já celebrado, se verifiquem ou sejam
invocados factos suscetíveis de fundamentar uma partilha de benefícios, ou a
sua integral atribuição ao parceiro público, a reposição de equilíbrio
financeiro ou a renegociação do contrato, deve ser constituída uma comissão de
negociação para o efeito, sendo tal mais um argumento em favor da nossa
posição.
Contudo,
é muitas vezes mencionado enquanto desvantagem o facto de os concursos
necessários para que possa existir uma parceria público-privada são demasiado
elevados No entanto, rapidamente se percebe a fragilidade deste argumento,
sendo de fácil refutabilidade.
Para
a celebração de uma parceria público-privada é necessário o lançamento de um
concurso público. Assim, o fator concorrencial joga em favor do Estado porque,
se os procedimentos do concurso para angariação de uma parceria público-privada
forem respeitados com rigor, as empresas privadas terão de apresentar propostas
inovadoras, criativas, com know-how,
procurando alcançar o maior VfM (value
for money) verificado entre as concorrentes. Deste modo, para além de haver um leque de
soluções inovadoras, a competitividade entre empresas diminuirá o valor do
prémio a ser reembolsado para o parceiro privado. Todavia, note-se que tal não
é uma desvantagem ao contrário do que possa parecer à primeira vista, já que
neste tipo de contratos são os privados que arrecadam a maior parte dos lucros,
por terem a gestão e grande parte do controlo do negócio em causa, podendo
aplicar, por exemplo, as taxas que acharem mais corretas, usar os métodos e
técnicas que lhes parecem mais eficazes, puder mudar de estratégia de
funcionamento perante o desempenho do negócio do momento atual, por serem
apoiados pelo Estado, podem beneficiar de investimentos estrangeiros que de
outra forma dificilmente os conseguiriam.
Assim,
a aparente falta de competitividade é reforçada no sentido em que apesar de
este contrato de longa duração já ter sido celebrado, pode caducar e não obter
renovação, mas pode também ser revogado por falta de competência de uma das
partes contratantes ou negligência no seu cumprimento. Tal pressupõe que haja
uma constante competitividade e inovação, bem como um aumento da capacidade do
privado contratante nos aspetos referidos, de modo a que o valor do projeto em
causa nunca desvalorize.
Pode
aqui tentar-se refutar isto pelo impedimento causado pelo contrato com o
impedimento da participação de outras empresas privadas, o que acabaria por ser
redundante já que para tal ser possível de combater basta que as empresas,
através de maiores investimentos em capital financeiro e humano, se
diversificam e expandam a sua área de influência, retomando a ideia da
constante tentativa de apresentação de soluções inovadoras e criativas.
Obviamente que nem todas as empresas têm estrutura financeira e técnica que
lhes permita combater licitamente com grandes empresas, por vezes até
multinacionais, no entanto, repare-se que este tipo de contratos, pela sua
própria natureza não está disponível para todos os participantes do mercado,
pelo que, na minha opinião, tais empresas mais pequenas se autoexcluiriam deste
concurso, por auto falta de preenchimento de requisitos necessários à sua
participação, sendo que tal não
constitui culpa, nem do ente público, nem dos outros privados. E refira-se que, apesar da maioria das
parcerias público-privadas, dizerem respeito a grandes negócios que envolvam
grandes projetos nacionais decorrentes da necessidade de avultosos capitais,
não está vedada a possibilidade de se contraírem negócios mais pequenos e dar a
oportunidade às empresas que se sentiram excluídas dos outros contratos de
participar nestes, e assim poderem beneficiar igualmente do apoio do Estado,
contribuir para a economia nacional e para o interesse público, podendo
aproveitar este projetos para atrair futuros investimentos que ajudem à sua
evolução interna e mais tarde, poderem participar em concursos mais qualificados,
criando-se aqui um ciclo de desenvolvimento reciproco para elas e para o país.
VI.
POSSIBILIDADE DE EM
CONJUNTO PODEREM FAZER AQUILO QUE ISOLADAMENTE NÃO PODERIAM
O
facto das parcerias público-privadas pressuporem um acordo entre as várias fações
políticas de direita e de esquerda leva a uma menor divergência política quanto
ao seu funcionamento e permite uma maior facilidade em celebrar estes contratos
e aprovar medidas ou atos legislativos favoráveis ao seu funcionamento,
possibilitando deste modo que primeiro, o Estado, desenvolva-se Assembleia da
Republica e Governo, se unifiquem de modo a encontrar uma solução comum
favorável a ambos, permitindo que partidos de esquerda e de direita vejam os
seus objetivos concretizados, através da valorização das suas ideias e
ideologias refletidas no projeto em causa, o que não deixa de ser benéfico para
a agenda política, como em termos económicos e financeiros, bem como em sentido
politico estrito já que tais soluções são sempre acompanhadas de grande
exaltação política e “tempo de antena” de todos os partidos e fações
envolvidas. Em segundo lugar, permite uma aproximação entre entes públicos e
privados através da concretização expressa das suas medidas de modo a verem os
seus objetivos prosseguidos, apesar de por vezes, se dirigirem em sentidos
divergentes, pelo menos de forma inicial.
Também
é de salientar que através da conjugação de capitais públicos e privados,
permite-se uma maior margem de manobra das possibilidades de funcionamento e
gestão comparativamente ao resultado que se poderia obter apenas com um deste
tipo de capital.
O
facto de ter o Estado como parceiro permite aos privados angariar imensos tipos
de vantagens pelo contrato em causa, como por exemplo, os privados vêm a sua
empresa, estratégia, membros e técnicas reconhecidos, não só em termos
nacionais como internacionais, permitindo recolher investimentos futuros.
Normalmente,
este tipo de parcerias pressupõe gastos e riscos demasiado onerosos para serem
corretamente superados na sua totalidade apenas por uma das partes envolvidas,
o que até poderia pôr em causa a integridade e eficácia do contrato.
O
facto de os privados participarem neste tipo de contrato, permite ao “Estado”
aproximar-se das populações, tendo em conta o princípio da aproximação da
administração às populações, como previsto no art.267/1º da CRP e no art.
14.º/1 do CPA, que assenta no pressuposto de que as necessidades coletivas são
melhor satisfeitas através de pessoas coletivas, órgãos e serviços
administrativos próximos daqueles que as experimentam. Proximidade significa a
existência de entidades administrativas mais próximas dos particulares, mas
também de órgão e serviços, dentro de cada entidade administrativa, com mais
fácil conhecimento das necessidades concretas que lhes cabe satisfazer, implica
ainda a possibilidade de participação de particulares na formação de decisões,
já que são estes que compõem as empresas privadas, tendo em conta a ideia de
distribuir os serviços pelo território. Neste aspeto, também se pode considerar
o princípio da desburocratização, previsto nos art. 267.º/1 da CRP e no art.
5.º/2 do CPA, em que se envolve uma preocupação de simplificação, eficiência e
racionalidade organizativa da Administração Pública, evitando a duplicação de
estruturas organizativas e de procedimentos sobrepostos, facilitando o
relacionamento dos cidadãos com a máquina administrativa, estando diretamente
relacionado com o anterior, sendo algo que o ente público só por si, tem este
problema intrinsecamente incontrolável tendo em conta a sua própria estrutura e
história.
Deste
modo, resulta daqui uma das maiores vantagens para o Estado, sendo das quais
pode retirar mais benefícios a longo prazo, através da concretização prática do
princípio da participação dos interessados na Administração Pública, consagrado
no art.12º do CPA, que traduz um complemento da legitimidade
democrático-representativa na escolha de titulares de órgãos eletivos, tais
como os órgãos autárquicos. Pode produzir ainda efeitos organizativos, uma vez
que permite a intervenção decisória ou meramente opinativa em órgãos
administrativos, tais como a criação de novas estruturas orgânicas aptas a
conferir expressão participativa aos interessados, tornando-os titulares de
órgãos administrativos (Associações de estudantes e professores na gestão
democrática das escolas), a organização de interessados em formas de
autoadministração de base territoriais ou socioprofissionais, a adaptação de
estruturas orgânicas já existentes a mecanismos de participação dos interessados
ou dos seus representantes, sem envolver a sua transformação em titulares de
órgãos administrativos. Note-se que quanto maior a participação dos
interessados na A.P. maior será a sua responsabilidade.
Outro
dos pontos que muitas vezes é avançado como sendo negativo é o custo do setor
privado ser desproporcionalmente superior ao custo do setor público, mas Nas
parcerias público-privadas, o financiamento dos projetos é da inteira
responsabilidade do privado. Em setores que abrangem uma quota-parte
significativa de financiamento, o mesmo é alcançado por via de capital próprio,
disponibilizado pelos acionistas da empresa ou por via de empréstimos
bancários, ou por norma, em que o financiamento privado é mais dispendioso do
que o público, porque o risco de incumprimento associado aos projetos é
superior, o que dificulta apresentar garantias para a execução do
financiamento, levando a que o custo de capital seja superior ao financiado
pelo Estado, sendo um problema para os privados, que pretendem auferir de
prémios relativamente altos, contemplando assim, as taxas de rendibilidade dos
acionistas ou a sustentabilidade das taxas de juros associadas aos empréstimos
bancários.
Tendo
em conta que a maior parte do capital investido é proveniente dos privados
parte-se do pressuposto que este terá custos de financiamento superior ao ente
público, sendo que tal pode desincentivar gravemente a participação ou,
posteriormente à celebração do contrato, dos privados. Num caso mais extremo,
pode dar-se o caso do privado em causa deixar de possuir os meios financeiros
necessários do qual carecia o funcionamento e gestão deste tipo de contrato.
No
entanto, é de fácil perceção que este argumento se consegue facilmente
ultrapassar: primeiro reflita-se sobre o facto de que a participação das
empresas privadas em conjunto com os privados permite-lhes angariar muito mais
investimento, pelos aspetos já mencionados, o que pode facilmente cobrir as
suas despesas de financiamento ou custos de transação que terá de despender no
contrato em causa. Como estes contratos têm uma longa duração, é bastante
importante olhar-se para os objetivos a longo prazo, que neste caso visam a
obtenção do lucro, o desenvolvimento empresarial, o reconhecimento da empresa
em causa, entre outros, caso contrário nem sequer se ponderaria a participação
em PPP, pelo que os privados têm sempre em conta, até mesmo nas suas ações
diárias, o risco associado em contraponto ao referido. Assim, caso estes
conseguissem prever que em algum momento este contrato não lhes seria benéfico,
nunca contratariam com o Estado, uma entidade com interesses tendencialmente
opostos aos seus, ponto muito a ter –se me conta neste modelo de contratação.
Como
o Estado e os privados trabalham em conjuntos nestas situações, há uma partilha
generalizada de riscos, de capital, de gestão, de controlo... permitindo
dividir os custos associados ao facto de ter uma empresa, por mais pequena ou
pouco lucrativa que seja, pelo que ter outra entidade com quem partilhar estes
encargos será sempre benéfico. Assim, mesmo que os encargos iniciais dos
privados sejam superiores aos do público, estes são facilmente cobertos já que
os privados não têm também outras despesas associadas como a fiscalização e
controlo, sendo que tal pode ser pago pelo Estado, que irá assegurar essa
tarefa.
Caso
se dê o caso de um subfinanciamento inesperado ou dificilmente evitável por
parte dos privados, tal pode ser pago, mesmo que a título temporário, pelo
Estado, o outro participante no contrato, com os mesmos direitos e deveres que
os privados no âmbito do referido, como por exemplo, no atraso ou na falta de
pagamentos, incapacidade de cumprimento em termos burocráticos que poderia
trazer problemas legais e fiscais, falta de meios ou técnicos para garantir a
continuidade do projeto.
VII.
ATRAÇÃO DE PARCEIROS
INTERNACIONAIS
As
parcerias público-privadas têm também como vantagem a atração de parceiros
internacionais, como é o caso da TAP, esta pertence também a internacionais, no
entanto podem existir elevados custos de transação, que por vezes acarretaria
menos custos se fosse celebrado um contrato de empreitada tradicional.
O
financiamento em infraestruturas é complexo e enfrenta muitos desafios devido à
sua complexidade, requerendo grande disponibilidade de fundos de longo prazo e
taxas competitivas. Devido à longa duração dos projetos o retorno do
investimento será lento, exigindo por esse motivo acordos viáveis entre as
partes envolvidas com alocação e mitigação dos riscos corretamente
estabelecidos.
Do
ponto de vista do setor privado observam-se também elevados custos de
preparação de proposta e negociação, que podem prejudicar o grau de
participação privada e de concorrência desejável nos processos de competição
pelo mercado e em consequência diminuir os incentivos para prosseguir a
eficiência produtiva com reflexo nos ganhos.
A
gestão de um contrato de longa duração tem igualmente implicações em termos de
custos de transação. É provável que se verifiquem renegociações que comportem
custos adicionais. Em geral é possível afirmar que o custo de transação de uma
parceria público-privada é desmesurado, os ganhos de eficiência decorrentes da
abordagem podem tornar-se pouco significativos ou marginais sendo então
questionável a sua vantagem económica face à provisão tradicional.
O
alcance de ganhos associados às parcerias público-privadas depende
intrinsecamente da competição das empresas pelo acesso ao mercado pois a
escolhida terá exclusividade na prestação dos serviços por um longo período, ou
seja, é necessário um número mínimo de empresas capacitadas a capar os financiamentos
e a fornecer os serviços, segundo os padrões de qualidade definidos pelo
governo, participe no processo licitatório.
A
participação de um número pequeno de empresas reduz os incentivos para a oferta
da proposta mais vantajosa. Por outro lado, a participação de um grande número
de empresas induz à oferta de propostas mais eficientes, embora, ao reduzir a
probabilidade de sucesso e os custos inalterados, aumente consideravelmente a
perceção de riscos.
Assim,
a atração de parceiros, sobretudo internacionais, é crucial para potenciar ao
máximo a qualidade dos serviços assegurados, tendo também em conta que muitas
das vezes são parceiros internacionais que tem quantias avultadas de capital
para investir.
Para
além disto, o facto de os contratos serem de longa duração pode ser um
obstáculo ao acompanhamento do desenvolvimento tecnológico uma vez que após a celebração do contrato, se
neste estiver estipulado o tipo de investimento a fazer ou, no caso da TAP, o
tipo e o modelo de aviões que o particular deve adquirir, quando este cumprir,
pode recusar-se, passados alguns anos, a investir novamente nas inovações do
meio de transporte pois não consta do contrato.
VIII.
PERMITE QUE O ESTADO SE
FOQUE NOS SEUS OBJETIVOS PRIMÁRIOS DEIXANDO AS QUESTÕES TÁCTICAS E OPERACIONAIS
PARA O SETOR PRIVADO
Relativamente
à orçamentação dos projetos e programas parcerias público-privadas o respetivo
exercício de avaliação prévia contemple a estimativa de incidência orçamental
líquida.
Ao prestar sozinho o serviço, o estado tem os
custos de não estar a transferir os riscos para o privado, da neutralidade
concorrencial e os custos base. Ao entrar numa parceria público-privada, o
estado apenas tem de pagar uma remuneração pela atividade do privado. Se este
custo for menor que o que teria que assumir, devidamente ajustado, então vale a
pena desenvolver uma parceria com esta tipologia.
Com
efeito, estas são assim uma ferramenta fundamental para que os estados
consigam, em condições de contenção orçamental, ter capacidade de realizar
projetos, onde o financiamento inicial é assegurado pelo parceiro privado,
mesmo para projetos que não gerem receitas diretas por parte dos utentes.
Com
alguns países da Europa, assim como grande parte de outras economia modernas, a
atravessarem graves problemas de ordem orçamental e com as crescentes
restrições no que respeita ao controlo dos défices públicos, as parcerias
público-privadas constituem uma forma alternativa de investimento público em
infraestruturas necessárias, quer por deterioração de infraestruturas quer para
responder aos novos avanços e necessidade tecnológicas que se tornam essenciais
para que as economias permaneçam competitivas. A melhoria dos serviços públicos
entra assim para o plano de vários governos, no sentido de se oferecer as
populações, cada vez mais exigentes e com maiores expectativas, serviços com
elevados padrões de qualidade. As parcerias têm de garantir vantagens para o
setor público, pelo que a esta só deve acontecer se estiver garantida a boa
utilização dos fundos públicos, ou seja, o value
for money do projeto esteja garantido.
É
apontado como outra das vantagens, o know-how
tecnológico, operativo e de gestão, as economias de escala, a eficiência e
flexibilização de organização e os processos dos privados. Se é verdade que tal
possa acontecer, e é de admitir que acontece na maioria dos casos, também é
verdade que, por si só, não são garantia de vantagem. Tal só se transforma em
vantagem caso proporcione um melhor value
for money. Com isto quero dizer que essa eficiência que advém dos privados
faz com que estes apresentem menores custos na prestação do serviço e tal se
reflita numa capacidade em baixar a remuneração que o estado terá de pagar ao
parceiro privado. A capacidade negocial do privado é tanto maior quanto maior a
capacidade deste em baixar o custo para o estado, numa lógica de concurso
público.
IX.
AUMENTO DA EFICIÊNCIA
Uma
das vantagens deste serviço é a possibilidade de trazer para um projeto público
as competências e eficiência privadas, partindo do pressuposto que a gestão
privada é mais eficiente do que a gestão pública, reduzindo-se os custos ao
alcançar o mesmo nível de serviço e qualidade. Além disso, há também um aumento
da eficiência de serviços, uma vez que os privados, com o objetivo de lucrar,
tendem a minimizar desperdícios através de uma otimização de processos e
soluções.
Também
o agrupamento das várias etapas do ciclo de vida do projeto permite uma maior
coerência e articulação entre fases, melhorando a eficiência e os resultados. O
facto de a mesma empresa ficar encarregue da construção, operação e manutenção,
implica que esta tenha cuidados superiores na fase construtiva com vista à
minimização de custos nas fases subsequentes.
Em diversas situações já foi demonstrado que, do ponto de vista da
eficiência, as parcerias público-privadas constituem uma vantagem, já que o
setor privado possui uma composição orgânica muito mais técnica e especializada
na área que o setor público. Assim, a qualidade do serviço irá ser superior e,
neste caso em concreto, a experiência empresarial do funcionamento intrínseco
de uma companhia área e de como a gestão desta é mais eficiente será uma
vantagem, já que o setor público terá muito pouca experiência na área aérea.
Apesar de ser apontado
como desvantagem a retardação dos projetos desta modalidade, em consequência
dos debates políticos, oposição da opinião pública e processos de negociação
complexos, com este serviço poderão ser reduzidos os custos do ciclo de vida do
projeto e o tempo necessário para a implementação da mesmo, sendo, assim, mais
eficientes.
É necessário também que
tanto o setor público como o setor privado possuam capacidades específicas
antes do acordo ser assinado, por forma a ser gerida com sucesso. Contudo, tal
capacidade não está presente em muitas jurisdições, tanto a nível nacional como
a nível regional. Esta capacidade e experiência é complexa e, por isso, difícil
de estabelecer, sendo não aconselhável estabelecer os contratos de parcerias público-privadas
de forma compulsiva. Mas, aqui, está subjacente também uma outra vantagem: este
modelo fornece ao setor privado reduzidos riscos, oportunidades de investimento
e garantias de longo prazo estabelecidas de forma contratual. Tais acordos
garantem fluxos de capitais privados, oportunidade de investimentos e estimulam
os mercados da indústria e do emprego local.
X.
APLICAÇÃO DE MÉTODOS DE
GESTÃO PRIVADA
As
parceiras público-privadas, enquanto tal, podem optar por adotar métodos de
gestão privada, e não de gestão pública.
A
principal vantagem relativa à adoção de métodos de gestão privada é o facto da
mesma, contrariamente à gestão pública, ser feita por profissionais devidamente
qualificados, com experiência no mercado. A TAP, enquanto companhia aérea,
composta por uma frota de mais de 100 aeronaves, necessita de uma gestão
especializada, que garanta uma adequada afetação de recursos às necessidades de
uma empresa que opera cerca de 2.500 voos semanais a nível internacional. Daí
considerarmos que a adoção de métodos de gestão privada será benéfica para uma
empresa da dimensão da TAP, empresa essa com especificidades muito próprias,
dado o nível de tecnicidade exigido para uma boa gestão no campo da
aeronáutica.
Mais,
como se sabe, o gestor privado, não estando condicionado por opções políticas.
procura sempre alcançar os melhores resultados possíveis para uma empresa,
procurando afetar os seus recursos da forma mais eficiente possível, de modo a
obter o maior lucro possível, neste caso, da TAP.
Contudo,
a adoção de métodos de gestão privada tem os seus riscos. Efetivamente,
tratando-se de uma parceria público-privada, ela é composta por duas entidades.
O facto de se optar pelos métodos de gestão privada, geraria uma assimetria
informativa entre a entidade privada e a entidade pública. Esta assimetria
informativa que se gera entre as duas entidades, ainda colocaria o problema do
risco moral, podendo o gestor privado fazer um aproveitamento ilícito das
informações que tem em seu poder, fazendo prevalecer os interesses privados,
sob os interesses público, podendo originar acordos que lesem a entidade
estatal.
No
entanto, a prevalência dos interesses privados pode ser de certa forma
controlada, como menciona o professor FERNANDO ARAÚJO, através de funções de
auditoria desempenhadas por um Revisor Oficial de Contas, cuja remuneração não
depende dos valores de mercado, não podendo o mesmo, em partida, ser
influenciado pelos interesses privados empresarias. Não é um mecanismo
perfeito, mas permite alguma regulação da atividade do gestor privado.
XI.
EXISTÊNCIA DE
CONCORRÊNCIA QUE PROMOVE EFICIÊNCIA E INOVAÇÃO
De
acordo com MIGUEL MOURA E SILVA, a concorrência é um processo de rivalidade, em
que dois ou mais agentes disputam entre si, a preferência de um cliente na
venda de respetivos bens ou serviços.
Como
sabemos, a TAP é uma de entre as centenas de companhias aéreas existentes no
mercado. No plano da concorrência nacional, a TAP não enfrenta grandes
rivalidades com companhias nacionais, competindo apenas com a Azores Airlines e Sata Air Açores. Contudo, no plano internacional, a TAP enfrenta
grandes concorrentes, sobretudo com a ascensão de companhias low-cost como a Ryanair ou a Transavia(companhias
essas que já estão presentes em Portugal), que fazem com que a TAP tenha de se
destacar no mercado, de modo a conquistar o cliente, e obter o maior lucro
possível no desenvolvimento da sua atividade, visto a mesma prosseguir fins
privados.
Para
tal, a TAP deve procurar uma eficiente afetação de recursos: Como refere MOURA
E SILVA, ao conduzir uma paridade entre o preço e o custo marginal de produção,
a concorrência promove a afetação de recursos produtivos escassos às
utilizações a que atribuem maior valor, eliminando ineficiências e contribuindo
para a maximização do bem-estar geral. Efetivamente, a TAP, devido à
concorrência no plano internacional, tem de afetar os seus recursos produtivos
da melhor forma possível às suas atividades, de modo a conseguir retirar o
maior proveito do desenvolvimento da sua atividade principal, de modo a
garantir o bem-estar dos consumidores, para que eles optem pelo seu serviço,
numa relação entre preço e qualidade. Efetivamente, a concorrência permitida
pelas parcerias público-privadas permite reduzir a apreciação do bem-estar dos
consumidores por parte dos produtores, sendo esse bem-estar recuperado na forma
de preços mais eficientes, da maior qualidade de serviço e uma maior inovação.
XII.
BENEFÍCIOS DAS
QUALIDADES TÉCNICAS DOS PRIVADOS
É
importante fazer uma pequena nota antes de aplicar todas as vantagens e
desvantagens que existem no plano teórico. Portugal apresenta várias
características, positivas e negativas, que são essenciais para a aplicação de
certos conceitos teóricos.
Uma
das vantagens no plano teórico é de que através das parcerias público-privadas
em Portugal os seus contribuintes têm acesso a às qualidades técnicas dos
privados. Portugal detém umas das mais recentes empresas de transporte aéreo
(TAP) e só recentemente, em comparação com as demais empresas, apostou em novos
destinos e no seu desenvolvimento. A TAP e muito também pelo fraco
desenvolvimento tecnológico e industrial em Portugal apresenta assim algumas
debilidades a nível técnico. Exemplo disso é o facto de apresentarmos das
frotas mais desatualizadas e mais pequenas da europa e do mundo. Tendo Portugal
acesso a capitais e conhecimentos estrangeiros de empresas bem mais
desenvolvidas será com certeza mais benéfico. A única via em que se pode
integrar os benefícios técnicos estrangeiros sem perder controlo e poderes de
tutela sob uma empresa importantíssima para o nosso pais é a PPP. É importante
também relembrar o recente crescimento exponencial turístico e as variadíssimas
premiações internacionais sendo por isso um desenvolvimento quer das nossas
infraestruturas quer dos nossos serviços. Estando Portugal imensamente limitado
a nível orçamental afigura-nos praticamente impossível um investimento nesta
empresa que é necessário.
As
empresas de transportes aéreos são fundamentais para a economia do pais e para
a própria imagem do pais. Assim, parece-nos importante todo o conhecimento,
profissionalismo e métodos que uma PPP iria certamente trazer. Não tendo
Portugal capacidade para gerir uma empresa de tamanha importância ou
apresentando algumas falhas no serviço deve conceder esse espaço a quem tenha
capacidade. Tendo a certeza que a empresa privada encarregue de gerir a TAP tem
um serviço exemplar talvez valha a pena esse investimento acrescendo ao facto
que a TAP apresentou no ano transato um prejuízo de 118 Milhões. Mesmo que o
valor que o estado tem que contribuir no contrato de parcerias público-privadas
seja igual ou até mesmo superior terá os seus resultados. Acrescendo a tudo
isto, a empresa encarregue não só acarretará a maior parte dos riscos como a
mesma terá que investir do seu próprio capital melhorando as nossas
infraestruturas, saindo Portugal beneficiado indiretamente.
Um
dos pontos que é apontado como desvantagem no plano teórico não tem qualquer
verificação na conjuntura de Portugal. As perdas de qualidade inerentes à falta
de concorrência não se aplicariam em Portugal e nos transportes aéreos na
medida em que pelo menos cinquenta e cinco companhias diferentes utilizaram os
nossos aeroportos e têm Portugal como destino. Assim sendo concorrência não
faltará.
Poder-se-á
dizer que o êxito das parcerias público-privadas depende, em grande parte, do
enquadramento contratual do projeto e da determinação otimizada dos elementos
que regularão a sua aplicação, sendo crucial que seja feita uma avaliação
adequada e uma melhor repartição dos riscos entre o sector público e privado.
Afigura-se, igualmente, importante prever mecanismos que permitam avaliar
regularmente o desempenho do parceiro privado, nomeadamente estabelecendo no
contrato os elementos que permitam estabelecer essa mesma avaliação.
Relativamente
ao período em que o parceiro privado assumirá a exploração de uma obra ou de um
serviço deve ser estabelecido em função da necessidade de garantir o equilíbrio
económico e financeiro de um determinado projeto.
Ou
seja, a duração da parceria deve ser fixada essencialmente de modo a não
restringir ou limitar a livre concorrência para lá do necessário á garantia de
amortização dos investimentos e a uma remuneração razoável dos capitais
investidos-uma duração excessiva poderá ser suscetível de censura com base nos
princípios que regulam o mercado interno ou nas disposições do Tratado em
matéria de concorrência.
Dado
que as relações das parcerias público-privadas assentam numa prestação que se
prolonga no tempo, essas mesmas relações devem poder evoluir de forma a ser
possível a adaptação às mudanças do enquadramento macroeconómico ou tecnológico
que entretanto possam surgir. Assim, os documentos de consulta, transmitidos
aos proponentes ou candidatos no processo de seleção, podem prever cláusulas de
ajustamento automático, como, por exemplo, através da previsão de cláusulas de
indexação de preços ou de cláusulas em que se estabeleçam as circunstâncias e
as condições em que se poderão rever as tarifas cobradas ou ainda cláusulas de
revisão que indiquem precisamente as circunstâncias e as condições em que se
poderão introduzir ajustamentos na relação contratual. Ou seja, este facto não
é verdadeiramente um argumento contra, uma vez que com a devida diligência por
parte dos proponentes, principalmente do Estado, é totalmente resolvida. Em
qualquer contrato, a diligência é condição sine qua non de sucesso, e os
contratos de Parcerias Público-Privadas não são exceção. Pressupor que vai
haver uma ausência de ajustamento automático das sanções e fixar a
correspondente consequência, é estabelecer uma presunção ilidível, que assenta
numa mera hipótese, e não numa característica negativa que indubitavelmente
pertence a este modelo.
XIII.
MENORES ENCARGOS PARA OS
CONTRIBUINTES
As
parcerias público-Privadas permitem que os contribuintes tenham acesso a
infraestruturas privadas e aos seus serviços a preços muito mais reduzidos.
Este modelo permite assim a utilização de serviços mais recentes, mais
atualizados por um preço bastante mais reduzido do que seria caso os
particulares procurassem essa empresa sem ser em regime de parceria
público-privada. No caso da TAP, iria permitir a aquisição de novos aviões ou a
utilização de novos aviões que não seriam custeados pelo estado. Importa também
referir que a TAP iria adquirir métodos de serviço mais profissionais e mais
adequados que iriam chegar dessas empresas estrangeiras com bastante
experiência. Deste modo, o particular iria usufruir de um serviço de qualidade
(como se fosse inteiramente privada) a um preço bastante acessível a nível de
qualidade-preço.
Obviamente
que um dos argumentos contra este modelo é o elevado valor que Portugal deve
contribuir num contrato de concessão em forma de parceria público-privada.
Contudo parece-nos um investimento a fazer na medida em que se assegura
qualidade de serviço que não seria possível sem um investimento ainda maior já
que Portugal necessita de mais formação, conhecimento e experiencia, algo que
uma empresa concessionada terá com certeza. Importa igualmente referir que nem
sempre se pode adotar uma posição de cortar nas despesas ou olhando
objetivamente para esta matéria como pouco importante. Como referimos, O
transporte aéreo é importantíssimo para o pais e é sem dúvida mais benéfico um
investimento (pagamento do contrato de PPP) que traz segurança nos resultados
como ao mesmo tempo a TAP e Portugal irão beneficiar de todos os investimentos
da própria empresa privada na TAP e nas suas infraestruturas. Portugal apesar
de ter possibilidade de responder às necessidades em conformidade iria acatar
um investimento bastante superior que o pagamento inerente às parcerias
público-privadas.
CONCLUSÃO
Pelos
motivados já mencionados, as parcerias público-privadas consubstanciam a melhor
solução. Deste modo, é possível auferir vantagens dos modelos totalmente
privados e dos totalmente estatais, mitigando, concomitantemente, efeitos
nefastos de ambos.
Assim,
é possível desinibir a iniciativa privada e fortalecer o seu desenvolvimento,
juntamento com o papel reactor e orientador do Estado, no que concerne às
políticas de desenvolvimento do País. Sendo a solução que mais esforço consegue
reunir no sentido de superar as deficiências existentes.
Um
dos grandes reptos que constatámos foi a necessidade de uma melhor política de
fiscalização e de um controlo mais técnico nos contratos que o Estado assina,
de modo a ser o mais diligente possível. Todas as críticas a este Modelo
cooperativo assentam em factos que não são condição sine qua none do mesmo, ou seja, apenas se verificam,
eventualmente, porque as partes, no contrato, não foram diligentes, ou porque a
fiscalização é nula ou deficitária. Pressupor que toda a atuação do Estado ou
do Privado não será diligente e padecerá de problemas, porque não é
fiscalizada, é uma presunção ilidível. Se tudo funcionar corretamente, este
modelo é capaz de dar as melhores e rápidas respostas que o País precisa.
É
o modelo que permite fortificar a atuação de uma empresa geoestratégica para
Portugal, dirigi-la para os interesses nacionais, mitigando os efeitos de
isolamento dos arquipélagos, por exemplo, ou seja, assegurando” rotas da seda”
essenciais para o desenvolvimento do País, sem permitir que este instrumento
seja tomado totalmente por interesses, que podem colidir com os desígnios nacionais,
assegurando que grande parte dos seus lucros são investidos em prol da Nação.
Sim, porque se este modelo for bem implementado e fiscalizado, a consequência
será o lucro, que permitirá o Estado melhorar os serviços nacionais, ou
diminuir os encargos sobre os contribuintes.
Trabalho
Realizado por:
Adriana
Morais, n.º 61114
Alice Silva,
n.º 61035
Beatriz
Pereira, n.º 60989
Diana
Guedes, n.º 61162
Diogo
Guerreiro, n.º 61081
Diogo
Oliveira, n.º61376
João Limão,
n.º 61163
Joana Gomes,
n.º 60954
BIBLIOGRAFIA
Contrato
de Sociedade da TAP- Transportes Aéreos Portugueses SGPS, S.A.
AMARAL,
Diogo Freitas do Curso de Direito
Administrativo, volume I, 4.ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2015
SILVA, Miguel e Moura, Direito da Concorrência, 2ª Edição, AAFDL,
Lisboa, 2018
Além destas fontes, foi nos ainda possível
realizar uma entrevista com o atual Administrador da TAP, Diogo Lacerda
Machado.
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