ACÓRDÃO TRL – Processo 18327/17
Descritores:Indeferimento liminar; legitimidade; ordem dos enfermeiros; interesses coletivos/individuais; princípio de trabalho igual salário igual
Meio processual:Apelação
Decisão: Confirmada sentença
Sumariamente, está em causa a legitimidade da Bastonária da Ordem dos Enfermeiros para interpor uma ação de defesa material dos seus associados com fundamento no princípio da igualdade, mais concretamente no princípio constitucionalmente consagrado aos trabalhadores de que para trabalho igual, salário igual (artigo 59º/1 alínea a) da Constituição da República Portuguesa) e ainda o horário alargado dos enfermeiros em regime de contrato individual de trabalho, que prestam serviço aos Réus (processo comum contra 42 entidades, dentre eles o Estado; a Administração Central do Sistema de Saúde, IP; e variados centros hospitalares, hospitais, institutos e unidades, todos eles Entidades Públicas Empresariais – EPE), em comparação com os enfermeiros em regime de contrato de trabalho em funções públicas.
A petição inicial, da ação agora recorrida, dispôs que a autora carecia de legitimidade processual e substancial para a propositura da ação uma vez que, sendo a Ordem dos Enfermeiros uma pessoa coletiva de Direito Público que se rege pela Lei nº 2/2013 de 10 Junho (Regime jurídico das Associações Públicas Profissionais) e subsidiariamente pelo Código de Procedimento Administrativo e princípios gerais de Direito Administrativo (art.4º da Lei nº 2/2013), está por isso impedida de interferir, exercendo ou participando, em atividades que tenham natureza sindical ainda que nos termos do seu Estatuto esteja a proteger os interesses dos seus associados, nos termos do art.5º do mesmo Regime e dos Estatutos da Ordem em causa (Lei nº 156/2015, 16 de Setembro), “as Associações Públicas Profissionais estão impedidas de exercer ou participar em atividades de natureza sindical ou que se relacionem com a regulação das relações económicas ou profissionais dos seus membros”.
A petição inicial foi indeferida com base na falta de legitimidade processual e substancial, da qual a autora interpôs recurso de apelação que se pronunciou dando razão à autora, tendo em consideração que a esta deve ser assegurado o recurso aos tribunais por ser titular de um interesse próprio e no respeito ao consagrado pelo artigo 20º/1 da CRP. Em sede de recurso é, em conformidade com o despacho recorrido, considerada a ação improcedente com fundamento no expresso no artigo 10º/2 e 3 alínea a): as ações propostas em tribunal devem ter por fim “obter unicamente a declaração da existência de um direito ou um facto”, isto é, a existência de um direito concreto, contrariamente, o que a autora fez foi “peticionar a declaração de um direito geral hipotético e incerto” de tal modo que, para que a situação fosse avaliada no seu conteúdo teria o tribunal de, caso a caso/enfermeiro a enfermeiro, verificar a efetiva violação do direito de igualdade em comparação com os enfermeiros do regime de contratos em função pública.
De acordo com este Acórdão serão analisados os seguintes temas de interesse:
1. Regime das Entidades Públicas Empresariais;
2. Regime das Associações Públicas Profissionais
Confrontando o seu estatuto jurídico e a sua tutela perante o Estado.
1. Entidades Públicas Empresariais – E.P.E.
As Entidades Públicas Empresariais são pessoas coletivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais detêm a totalidade do capital, cujo regime é regulado no D.L nº 133/2013 de 3 de Outubro, que prevê o regime do sector público empresarial (art.56º e seguintes).
Estas empresas podem também ser denominadas de empresas públicas de natureza institucional, uma espécie de instituto público económico, que se rege essencialmente pelo Direito Privado, nomeadamente pelo direito civil, comercial (art.61º do mesmo diploma) e laboral.
Esta forma de organização empresarial é utilizada pelo Estado de forma a prosseguir certos fins de interesse público ou de forma a prestar um determinado serviço público com maior autonomia de gestão e de uma forma mais flexível e expedita (art.56º do mesmo diploma), daí que esteja submetida ao Direito Privado.
Estas entidades são criadas pelo Governo (art.57º/1 do mesmo diploma) que nelas exerce superintendência e tutela, como ademais está previsto na Constituição (art.199º/alínea d)) e desfrutam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, mas não estão sujeitas às normas de contabilidade pública (art.58º/2 do mesmo diploma).
Este tipo de entidades diferenciam-se das empresas públicas sob a forma societária por não possuírem capital social, mas antes um capital estatutário (art.59º do mesmo diploma) que é detido pelo Estado, inalienável e impossível de ser transacionado.
Este modelo de entidade pública de gestão privada é adotado maioritariamente no sector da saúde, o estatuto de EPE aplicável às unidades de saúde do SNS é regulado pelo D.L nº 18/2017, de 10 de Fevereiro, disposto nos artigos 15º e seguintes.
O Governo tem superintendência e tutela sectorial e financeira nas EPE, integradas no SNS (art.19º e 20º do DL 18/2017).
Nos termos da sua superintendênciacompete ao membro do Governo responsável pela área da saúde:
a) Definir os seus objetivos e estratégias
b) Orientar, recomendar e dar diretivas específicas para a prossecução da atividade operacional destas entidades
c) Definir normas de organização e atuação
(Estes poderes podem ser delegados, de acordo com o nº2 do mesmo artigo)
(Estes poderes podem ser delegados, de acordo com o nº2 do mesmo artigo)
Quanto à tutelasectorial e financeira o Governo é responsável por:
A) Exigir todas as informações julgadas necessárias ao acompanhamento da atividade
B) Determinar auditorias e inspeções de acordo com a legislação aplicável
C) Homologar regulamentos internos
D) Praticar outros atos que careçam de autorização prévia ou aprovação tutelar
Neste âmbito tem sido discutido, pela opinião pública, se se trata de um melhor ou pior regime do que o anterior, o modelo tradicional de gestão de hospitais do SNS – regime SPA – Setor Público Administrativo, sendo verdade que não se chega a uma conclusão, uma vez que nenhuma das soluções parece eficiente até hoje.
As EPE fazem parte da administração indireta do Estado, segundo o estabelecido na Lei nº 3/2004, de 15 de Janeiro, lei que aprova os institutos públicos. De acordo com os seus artigos 2º e 3º, os institutos públicos integram a administração indireta do Estado e das Regiões Autónomas, de acordo com os artigos 41º e seguintes e em conformidade com o já referido artigo 199º/alínea d) da CRP, o Governo tem superintendência, tutela e responsabilidade.
A administração indireta do Estado integra as entidades públicas distintas da pessoa coletiva “Estado” – trata-se de administração do “Estado” porque se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indireta” porque estes fins são prosseguidos por pessoas coletivas, dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, distintas do Estado (para além das EPE, integram-se neste ramo da administração pública: os serviços personalizados e os fundos personalizados, também eles regulados pela Lei nº 3/2004).
2. Associações Públicas Profissionais
As Associações Públicas Profissionais ou Ordens Profissionais integram-se no ramo da Administração Autónoma, que em abstrato são entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas (particulares) que as constituem e que definem autonomamente, com independência, a sua orientação e atividade.
O seu regime é regulado pela Lei nº2/2013, de 10 de Janeiro.
O seu regime é regulado pela Lei nº2/2013, de 10 de Janeiro.
As associações, nos termos do Direito Civil, carecem de um substrato que é o conjunto de pessoas que as constitui, e caracterizam-se por conjuntamente prosseguirem um fim que lhes é comum.
A administração autónoma tem por isso perante o Estado uma maior “liberdade” e independência, na medida em que o Governo sobre elas apenas tem tutela (cf. 199º alínea d) da CRP), isto é, exerce um mero poder de fiscalização com fundamento na ilegalidade, apenas aplicando sanções restritamente, têm ainda autonomia administrativa, patrimonial e financeira (art.9º e 10º, Lei 2/2013).
Enquanto associações públicas, as associações públicas profissionais são, segundo a divisão doutrinária de 3 tipos, de natureza privada – na sua raiz são privadas, mas pela sua natureza são concebidas com cariz público para que prossigam alguns poderes de autoridade, por isso tem personalidade jurídica coletiva de Direito Público, devendo ser criadas por ato legislativo governamental (Decreto-Lei), a sua natureza híbrida está expressa no regime que as regula, no artigo 4º:
Nº1 e 2 alínea a) – “As associações públicas profissionais são pessoas coletivas de direito público e estão sujeitas a um regime de direito público no desempenho das suas atribuições” aplicando-se a essas “atribuições e no exercício de poderes públicos que lhe sejam conferidos, o Código de Procedimento Administrativo (...) e os princípios gerais de Direito Administrativo”
Nº2 alínea b) – “No que respeita à sua organização interna” aplicam-se “as normas e os princípios que regem as associações de direito privado”
Estas entidades tem como característica própria a titularidade de poderes de natureza administrativa no acesso à profissão e correspondente aplicação de sanções disciplinares nas mesmas (art.8º e 11º do mesmo regime).
Da Constituição é possível retirar regras de preceitos que conferem especificamente um estatuto às associações públicas – artigo 267º/4 da CRP:
§ Estão limitadas à criação para satisfação de necessidades específicas
§ Não podem exercer funções próprias das associações sindicais
§ A sua organização interna baseia-se no respeito pelos direitos dos seus membros
§ Os seus órgãos são formados democraticamente
Desta forma podemos concluir, in casu, que de facto não nos parece que a ordem dos enfermeiros tivesse legitimidade para interpor ação daquela natureza, muito embora o regime das associações públicas profissionais preveja nas suas atribuições “a representação e a defesa dos interesses gerais da profissão” (art.5º/1 alínea b)). Parece que a intenção do tribunal foi perante a situação concreta, que se marcava na altura por inúmeras greves e movimentos sindicais daquela profissão, evitar que pudesse ser confundida a atividade da ordem dos enfermeiros e a atividade das associações sindicais, que seria, como demonstrado, inconstitucional. Daí que o processo seja marcado pela negação, depois pela aceitação e novamente pelo indeferimento da ação uma vez que a sua posição não era de ilegitimidade objetiva, mas sim subjetiva, a meu ver.
Ademais, o eco das injustiças entre as funções pública e privada vem crescente das últimas duas décadas, uma vez que desde 2002 o número de EPE, sociedades anónimas e parcerias público-privadas tem vindo a crescer exponencialmente, alastrando-se por outros sectores profissionais para além do setor da saúde, mas sem dúvida que este é o que nos últimos tempos tem, dentre os demais, mais mediatismo por efetivamente acarretar injustiças de igualdade como propôs a autora da ação. No entanto não pode deixar de ser levado em conta, principalmente aos olhos do sistema, que o procedimento administrativo deve ser cumprido e no caso concreto demonstra-se que a autora não teria legitimidade para interpor a ação, ou na minha opinião, que o seu ferimento levaria a uma ilegalidade injustificada.
BIBLIOGRAFIA
BACELAR GOUVEIA, Jorge, in “Associações Públicas Profissionais no Direito Português”;
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, I, 2aedição, Coimbra, 1994;
MOREIRA, Vital, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997
REBELO DE SOUSA, Marcelo, Lições I;
MIRANDA, Jorge, As Associações Públicas, pg.14 e ss.
Outros – notícias e pesquisas:
Carolina Santos Pinho,
nº 60703
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