Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

A autonomia local no Acórdão nº 107/2003 do Tribunal Constitucional, processo nº 543/02, de 19 de fevereiro de 2003

1. Enquadramento

O presente recurso emerge de um recurso contencioso interposto pela recorrente. Com efeito, tem como objecto um despacho da então directora-geral do Turismo que intimou a recorrente a encerrar o Parque de Campismo Municipal da Ilha de Faro, ao abrigo do estabelecido no artigo 14º, nº 2, do Decreto-Lei nº 588/70, de 27 de Novembro, por desrespeito ao previsto no nº 1 desse mesmo artigo (o funcionamento do referido Parque não estava autorizado pela Direcção-Geral do Turismo).

No requerimento de interposição de recurso, a recorrente pede a apreciação da «inconstitucionalidade da norma constante do artigo 14.o, n.o 2, do Decreto-Lei n.o 588/70, de 27 de Setembro, quando interpretada no sentido adoptado no douto acórdão recorrido, isto é, quando interpretada no sentido segundo o qual a medida de encerramento dos parques de campismo prevista na referida norma se aplica às autarquias locais», pelo que entende que esta interpretação normativa é ofensiva do disposto nos artigos 6º e 242º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa.

2. Argumentação

2.1 Alegações da Câmara Municipal 

• Ao ordenar o encerramento do Parque de Campismo Municipal da Ilha de Faro, a autoridade pratica um acto que é da exclusiva competência da Câmara Municipal, como consta dos artigos 3º e 8º, alínea f), nº 3, do Decreto-Lei nº 77/84 e 2º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84. 
• A intervenção tutelar é inconstitucional, por violação do princípio da autonomia local, que consta do artigo 6º da CRP. 
• A ordem proferida viola, também, o artigo 237º nº 2 da CRP, artigo este que dispõe que a prossecução de interesses próprios das populações respectivas é atribuição das autarquias locais e o artigo 243º, nº 1, que refere que a tutela sobre as autarquias locais é meramente inspectiva e de legalidade.

Decreto-Lei nº 588/70 :

Art. 14.º:

"1. Nenhum parque de campismo poderá ser instalado e iniciar a sua exploração sem prévia autorização da Direcção-Geral do Turismo

2. Independentemente da aplicação de qualquer sanção a que haja lugar, a Direcção-Geral do Turismo mandará encerrar imediatamente qualquer parque de campismo que inicie a sua exploração sem a autorização prevista no número anterior.”

• A interpretação dada a este artigo, segundo a medida nele prevista aplicável aos parques municipais de campismo, é inconstitucional por violar os preceitos da Constituição da República Portuguesa citados.

2.2 Contra-alegações

• Do texto das alegações retira-se, com toda a certeza, que a recorrente entende que a competência dos municípios respeitante aos parques de campismo municipais situados nos respectivos territórios (artigo 3º do Decreto-Lei nº 77/84), abrange os poderes de «identificar, elaborar e aprovar os projectos e, bem assim, assumir o funcionamento e a execução dos empreendimentos, a respectiva manutenção, a gestão e o funciona- mento dos equipamentos», competências que pertencem aos municípios respetivos, mas não é disto que se trata.

Desde logo, é de afastar qualquer violação dos limites constitucionais da tutela sobre as autarquias locais porque:

• A norma que confere à Direção Geral do Turismo o poder de mandar encerrar um parque de campismo municipal por funcionar sem a sua autorização prévia, se tem como pressuposto um comportamento da autarquia - que aqui assume a mesma posição de qualquer outro ente privado obrigado pela norma que impõe a prévia autorização de funcionamento - limita-se a regular uma competência do próprio Estado, que não é de mero controlo da legalidade de decisões administrativas da autarquia (próprio dos poderes de tutela).
• A Administração Central não intervém, aqui, no uso de um poder de controlo da gestão do ente autárquico, mas no uso da competência que lhe é atribuída pelo Decreto-Lei nº 588/70 como, aliás, se decidiu (e bem) no acórdão recorrido. 
• A administração local está constitucionalmente circunscrita «àquelas tarefas que se relacionam específica e directamente com uma certa comu-nidade local e por esta podem ser executadas em autoresponsabilidade e autonomia», pelo que «excederia o seu âmbito de competência jurídico-constitucionalmente fixado quando pretendesse definir um interesse que ultrapassa a respectiva comunidade para se encarnar como interesse geral, supralocal». 
• As autarquias têm legitimidade para uma actuação concorrente com o Estado na realização de tarefas constitucionais, não estando, no entanto, aqui presente a ideia de responsabilidade autónoma na gestão de um universo de interesses próprios. 

2.3 Decisão do tribunal

Pelo exposto, o tribunal constitucional decide negar provimento ao recurso. Neste sentido, o tribunal entende que há uma uma forma equilibrada de repartição de competências entre o poder central e o poder local na defesa de interesses gerais e locais, sendo que este equilíbrio não foi violado.

Com efeito, afere-se que a intervenção do Estado, através da competência que, no caso, é atribuída à Administração Central, para autorizar o «funcionamento» dos parques de campismo (inclusive dos que são instalados por iniciativa dos municípios) é assim justificada por imperativo constitucional. 

Conclui-se, então, que não é de todo afetado o conteúdo essencial da garantia da administração autónoma, que se consubstancia na responsabilidade autónoma de gestão dos interesses que são próprios da comunidade local, não sendo assim violados os princípios plasmados nos artigos citados pela recorrente.

 3. Aspetos a desenvolver

3.1 As autarquias locais

As autarquias locais encontram-se previstas, constitucionalmente, nos artigos 235º a 243º da CRP e, também, na  Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, que engloba o regime jurídico das autarquias locais.

O professor Marcello Caetano define as autarquias locais como pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes.

São formas autónomas de organização das populações locais residentes nas respetivas áreas, assegurando a prossecução dos interesses comuns dessas mesmas populações, como consta do artigo 235 nº2 da CRP. As autarquias locais têm órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes. Importante também salientar que as autarquias locais dividem-se em municípios, cujos órgãos são a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal e freguesias.

3.2 Os poderes de tutela sobre a Administração Autónoma

As autarquias locais não fazem parte do Estado, não são o Estado, não pertencem ao Estado. Efetivamente, segundo o professor Freitas do Amaral, são entidades independentes e completamente distintas da pessoa coletiva estadual, embora possam por ela ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas.

A autonomia local, como espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio, não pode ser dispensada, sob pena de se atentar contra o princípio do Estado democrático. Neste sentido, a autonomia local  deve ser vista como uma liberdade, melhor, como um limite ao poder tentacular do Estado.

Neste sentido, as autarquias locais integram a Admninistração Autónoma do Estado, sendo que, de acordo com o artigo 199 d) da CRP, o Estado detém sobre elas poderes de tutela, isto é, um conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação.

          A existência de autarquias locais e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central traduz-se no conceito de descentralização, na medida em que a função administrativa não está entregue apenas ao Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais, o que concretiza o disposto no nº 1 do artigo 6º e nº 2 do artigo 267 da CRP. Esta descentralização resulta num verdadeiro poder e autonomia locais.

3.3 O princípio da autonomia local

O princípio da autonomia local está consagrado na Constituição da República Portuguesa, sendo que o entendimento do seu sentido tem variado conforme as épocas e regimes políticos.

Com efeito, o professor Freitas do Amaral exige, pelo menos, os seguintes direitos:

• O direito e a capacidade efetiva de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das populações respetivas, uma parte importante dos assuntos públicos.
• O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que afetem os interesses próprios. 
• O direito de partilharem com o Estado as decisões sobre matérias de interesse comum.
• O direito de regulamentarem a aplicação das normas ou planos nacionais por forma a adaptá-los convenientemente às realidades locais. 
• O princípio da autonomia local abrange não só um domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, mas também exige poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo poder central. 

No Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3. do Tribunal Constitucional afirma-se o seguinte “como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais”.

Disto retiramos que a prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. 

Depois, “as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei” (artigo 237.º, n.º 1, da CRP). É nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. 

No entanto, ao desempenhar essa tarefa, tal como é referido no no Acórdão n.º 329/99 nº 5.4 do Tribunal Constitucional “o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais” .

4. Adoção de posição

Cabe-me, agora, expôr a minha opinião quanto à posição adotada pelo Tribunal Constitucional. Neste sentido, não posso deixar de concordar com a decisão proferida pelo mesmo, na medida em que considero que não houve qualquer intromissão indevida na esfera de autonomia local.

De facto, os princípios da autonomia local e o da descentralização são princípios constitucionais e administrativos basilares. Como tal, torna-se crucial fazer uma adequação devida entre o interesse nacional e o interesse local. Se é verdade afirmar que os interesses locais devem ser respeitados, não é menos incorreto dizer que o interesse nacional também o deve ser. Na minha opinião, esta conjugação deve tanto ser feita pelo próprio legislador (como visto acima), como pelo pelos próprios juízes dos tribunais, quando se deparam com casos como estes. De facto, partir do momento em que o legislador entrega a competência em causa à Direção Geral do Turismo, deve-se entender que o mesmo fez a melhor opção com vista a esta conjugação adequada entre dois interesses, que podem não ser coincidentes. 

A linha que separa a atividade da Administração Central do Estado da Administração Autónoma é difícil de ser traçada firmemente, pela natureza fluída e dependente destas realidades que se complementam, que fazem parte de uma atividade tão essencial do Estado que é o exercício da função administrativa.

Concluo, assim, com a ideia de que tudo deve assentar numa base de equilíbrio e conjugação. As autarquias locais têm e devem ter um conjunto de atribuições e órgãos próprios  que lhes permitam satisfazer os interesses próprios das suas populações, mas  é também preciso não esquecer que existe um interesse nacional sempre presente. Efetivamente, aqui nem se tratava de uma atuação extravasante, porque o Estado se limitou a regular uma competência que não é sequer de mero controlo da legalidade de decisões administrativas da autarquia (campos onde pode intervir), mas sim de verificação da existência de uma autorização prévia, como é exigido para qualquer ente privado, seja ou não autarquia local.

 5. Bibliografia

•     Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª edição, Lisboa, 2015.
•       Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 2016.    

Carolina Lopes Mendes

nº 61179 (2ºB, subturma 12)