Poder de Superintendência -Acórdão do STA, Processo nº 01408/02, de 05-05-2005

         Poder de Superintendência e o Acórdão do STA, Processo nº 01408/02, de 05-05-2005

O presente comentário irá incidir sobre o acórdão do Supremo Tribunal de 5 de Maio de 2005. Sucintamente, será analisada a competência do Governo, como órgão superior da administração pública, de exercer, no âmbito da administração indirecta do Estado, determinados poderes.

 I. Sumário da matéria de facto do Acórdão, sobre o qual serão analisadas determinadas indagações:

 No âmbito do “Processo IGAP /IGOPTC nº 232/01-IE”, relativo à “Inspecção Extraordinária do  Instituto Nacional de Aviação Civil (doravante INAC) –  (conduzida pela Inspecção Geral da Administração Pública (IGAP) com colaboração do IGOPTC[1] ”, o Inspector-geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações emitiu em 1\2 de Março de 2002 um “Parecer” que dirigiu ao Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, no qual apresenta uma proposta, formulada no relatório de inspecção, no sentido de que fossem feitas ao presidente do conselho de administração do INAC diversas recomendações, a instauração de processos disciplinares, a apresentação de relatórios trimestrais, e designadamente que os competentes serviços do INAC diligenciassem no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante correspondente aos subsídios, de alimentação e outros, auferidos pelos anteriores membros do mesmo conselho de administração.

No seguimento deste “parecer”, o Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, ao concordar com as diversas recomendações, proferiu um despacho a solicitar que as mesmas fossem aplicadas.

Assim, o Conselho de Administração do INAC tendo em conta o despacho, tomou as diligências necessárias para que se “(…) faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo”, tendo solicitado ao recorrente a reposição de determinados montantes a título de subsídios.

O Recorrente alega que este despacho constitui uma ordem de reposição emanada pelo Governo, que ilegalmente lesa os seus direitos ou interesses.  

Cumpre então, analisar uma série de questões.

II.    Qual o “apelido” que a Administração Estadual Indirecta Pública atribui ao INAC?

O INAC, criado pelo DL 133/98, de 15.5, é um “instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio … sujeito à tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território”(art. 1/1). Tal natureza de instituto público do INAC é reafirmada pelos respectivos estatutos, publicado em anexo aquele DL 133/98, cujo art.2º acrescenta:”1 – O INAC exerce a sua actividade sob a superintendência e tutela do Ministro (…).

Assim, sendo um instituto público, integra se como tal na administração estadual indirecta, que se define, de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, como o ”conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”. (Freitas de Amaral, Manual de Direito Administrativo, vol. I, pág. 363).

Ou seja, é um instituto público que pertence à categoria de serviços personalizados, que são os serviços públicos de carácter administrativo a que a lei, e os próprios estatutos in casu, atribuem personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira

As fundações Públicas (ou seja, patrimónios afectados à prossecução de fins públicos especiais) e os estabelecimentos públicos (de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinado a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que dela careçam) são outras duas categorias de Institutos Públicos.

 III.    Quais os Poderes do Estado sobre a Administração Indirecta?

Nos termos do artigo 199º, alínea d) da nossa lei fundamental, relativamente à competência administrativa do Governo, diversamente do que sucede com a administração directa, integrada na pessoa colectiva Estado e hierarquicamente dependente do Governo, que sobre ela exerce o correspondente poder de direcção, o Governo, sobre a administração indirecta, apenas exerce poderes de tutela e de superintendência:

            "Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: … d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (...) "

A tutela, segundo o Professor Freitas do Amaral, consiste no “conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

A superintendência, nas palavras do mesmo, é “ o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência”.
Diferente do poder de direcção, típico da administração directa, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens, a superintendência traduz-se apenas na faculdade de emitir directivas ou recomendações, orientando a acção das entidades a ela submetidas.

IV.  Ora é esta distinção entre o Poder de Superintendência e o Poder de Direcção relevante?

Do ponto de vista jurídico, a diferença entre as ordens, por um lado, e as directivas e recomendações, por outro, consiste em que as primeiras consubstanciam comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta, sendo as directivas orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos.

V. In casu, estamos perante o exercício de um Poder de Superintendência ou de um “camuflado” Poder de Direcção?

O acto do membro do Governo, ao concordar com que fossem feitas aquelas recomendações, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém. Sem exorbitar desse poder, tem apenas como destinatário o órgão do INAC ao qual se dirige.

 Como bem considerou o acórdão recorrido, os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indirecta, de que faz parte o INAC, situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-administração e as pessoas colectivas que integram essa mesma administração indirecta.

Assim, não se pode afirmar que o acto recorrido foi uma ordem dada ao INAC. Por um lado, como se viu, as ordens não se integram nos poderes de superintendência e, por outro lado, nenhum elemento do acto permite afirmar que, na circunstância, o acto impugnado ultrapassou os poderes de superintendência, caso em que o acto seria ilegal.
O circunstancialismo e o teor do acto que foi praticado revelam que se trata de uma recomendação.

VI.  Será verosímil afirmar, como o recorrente, que os poderes de superintendência e tutela manifestam-se pela prática de actos com repercussões jurídicas na situação de particulares?

Ora, os poderes de superintendência e tutela, pela sua própria natureza, não se exercem ou manifestam pela prática de actos com efeitos jurídicos na situação de particulares.
As directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo a produzir certo acto administrativo. Mas será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação jurídica do particular. E o acatamento de directiva ou recomendação não será mero acto de execução, como já referido, a directiva ou a recomendação não correspondem a ordens, nem configuram acto administrativo.

Não se questiona que o despacho impugnado esteja na origem da ordem de reposição. Mas não se pode concluir que, na ausência de tal despacho, a ordem de reposição não viesse a existir do mesmo modo. É que, toda a Administração deve actuar sempre no respeito pelo Princípio da Legalidade. E se o INAC tivesse detectado, por iniciativa própria, que havia lugar a tal reposição, não carecia de qualquer intervenção estadual para actuar.

             VII. Decisão Final

Esgrimidos os argumentos, e tendo em conta que o STJ negou o provimento ao recurso jurisdicional, é plausível o entendimento vertido neste acórdão.

Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas de, “ Curso de Direito Administrativo”, Volume I

Discente: João Miguel Pires Limão Nº 61163 | 2º ano| Turma B| Sub-turma12

Regente: Prof. Doutor Vasco Pereira Da Silva

Assistente: Prof. Doutor Francisco Paes Marques

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[1] Inspecção-Geral das Obras Públicas, Transportes e Comunicações