Dissecação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 076/10, de 9 de setembro de 2010

Dissecação do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 076/10, de 9 de setembro de 2010

1         1.  Enquadramento

O Acórdão em causa é um recurso jurisdicional, cujo objecto é o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte que julgou improcedente a ação administrativa especial intentada pelo Município do Porto contra a Comissão Nacional de Protecção de Dados (CNPD). Nesta ação, o Autor peticiona a anulação da deliberação da Comissão, de 28 de abril de 2008, que não autorizou o tratamento de dados pessoais relativo à realização de testes de alcoolémia aos funcionários do Município, nos termos do Regulamento interno submetido à sua apreciação. Para além disto, pretende a condenação da entidade à prática do acto devido, isto é, da autorização do referido tratamento de dados pessoais nos termos do Regulamento citado. 

De facto, o Município do Porto acusa a CNDP de violação de diversos princípios basilares de Direito Administrativo. Perante a impossibilidade de aprofundar cada um dos aspetos deste riquíssimo acórdão, opto por focar a minha análise no princípio da prossecução do interesse público, no princípio da legalidade, no princípio da separação dos poderes, no princípio da igualdade e no princípio da proporcionalidade, pelo papel central que assumem como princípios orientadores da atividade administrativa.

2          2. Argumentação

2          2.1 Alegações do Município do Porto

O Município do Porto apresenta os seguintes argumentos:

- A CNDP, ao tecer considerações acerca do conteúdo de um Regulamento Municipal, viola e extravasa o seu quadro de atribuições e competências (violação do princípio da separação dos poderes).

-É competência da Câmara pugnar pela diminuição do risco associado a estados de embriaguez. Assim, os dados relativos ao consumo de álcool por funcionários públicos (no exercício de funções) não podem ser vistos como da vida privada.

- A CNPD negligenciou o interesse público, permitindo que se atribuísse um verdadeiro direito a exercer funções públicas num estado de embriaguez (violação do princípio da prossecução do interesse público).

- A Comissão não fez uma análise casuística e cuidada, tratando o caso como um anteriormente analisado pela mesma, subsumindo o caso não à lei, mas a um dos textos decisórios antes proferidos (violação do princípio da legalidade).

- O Regulamento Interno elaborado pelo Município estabelece regras universais e não discriminatórias, de modo a respeitar o princípio da igualdade.

- A CNPD não atendeu ao sacrifício das partes envolvidas e aos interesses de toda a comunidade, propiciando inúmeros acidentes de trabalho, quando devia dar primazia a uma atitude preventiva (violação do princípio da proporcionalidade).

2             2.2 Contra-alegações da Comissão Nacional de Proteção de Dados

Importa referir que a CNDP é uma entidade administrativa independente, isto é, uma entidade cuja atividade, embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoa coletiva distinta do Estado. Com efeito, a CNPD, perante a acusação acima exposta, defende-se com os seguintes argumentos:

-A CNPD não cometeu qualquer usurpação de poder, porque não se pronunciou sobre a legalidade do regulamento, mas sobre a recusa de autorização a certo tratamento de dados pessoais.

- Não é correto acusar a decisão do vício de ausência de apoio legal, já que esta se funda expressamente nos artigos 7.°, n.ºs 1 e 2, 22º, 23º e 28.°, n.º 1, al. a) da Lei n.º67/98, de 26 de outubro e na lei 43/2004, de 18 de agosto que atribuem à CNDP as competências em causa, legitimando a sua ação.

- Ao admitir o controlo de alcoolemia apenas em relação a certas categorias de trabalhadores, a CNPD não ofendeu o princípio da igualdade, pois a ação diz respeito à vertente negativa deste princípio.

- A Deliberação fez uma justa ponderação do interesse público e dos interesses e direitos dos trabalhadores, enquanto cidadãos titulares de dados pessoais sensíveis.

- A decisão recorrida revela-se proporcionada, não implicando um sacrifício de dados pessoais desmesurado em relação aos interesses públicos em jogo.

Importa, também, referir que a Exma magistrada do Ministério Público, ao abrigo do artigo 146, nº1 do CPTA, emitiu um parecer no qual demonstra apoiar a posição da CNPD acima exposta.

2             2.3 Decisão do tribunal 

O Tribunal, apoiando-se nas normas legais já enunciadas e analisando os diversos princípios invocados, entende que os princípios em causa não foram violados, decidindo negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

                3. Princípios a desenvolver 

A atividade administrativa encontra-se adstrita a um conjunto de princípios essenciais que são, em certa medida, limites impostos ao poder discricionário concedido à Administração Pública. Neste sentido, a Constituição da República Portuguesa (CRP) , no seu artigo nº 266 e o Código do Procedimento Administrativo (CPA), no seu Capítulo I, Livro II, definem um conjunto de princípios essenciais, princípios estes que devem nortear a atividade da Administração Pública.


          3.1 Princípio da prossecução do interesse público

O interesse público surge como um conceito operativo e formal, que corresponde ao que podemos entender, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, como sendo o fim único da Administração Pública. 

A noção de interesse público nunca poderá ser definida de forma rígida, pois acompanha a própria evolução social. Não obstante, este conceito tem sido entendido como o conjunto de necessidades vitais de uma determinada comunidade, que só podem ser satisfeitas coletivamente. Existe, simultaneamente, uma obrigatoriedade da Administração de prosseguir o interesse público (limite positivo) e uma necessidade de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (limite negativo).

Este interesse público encontra-se subjacente a cada uma das normas de competência administrativa, mesmo que definidas em abstrato, sendo que a Administração Pública deve existir, atuar e funcionar com vista ao prosseguimento deste interesse.

3.2  Princípio da legalidade e o princípio da separação dos poderes

Segundo este princípio, Administração encontra-se subordinada à lei, pelo que os interesses públicos de que a administração se ocupa são por esta definidos. A Administração só pode, então, agir se existir uma norma de competência que a invista de legitimidade para tal (o poder deriva da própria lei). Importa, aqui, fazer referência ao princípio da separação dos poderes que, na sua dimensão negativa, diz respeito a uma divisão orgânica e um controlo mútuo dos poderes, surgindo como método preventivo do abuso do poder. Na sua dimensão positiva, estabelece-se que as funções do Estado devem ser distribuídas pelos órgãos mais adequados à realização de casa função, pelo que a Administração, e adotando a visão do professor Paulo Otero, nunca poderá intrometer-se no núcleo duro de competências das restantes funções do Estado (funções político-legislativa, administrativa e jurisdicional).

3.3 Princípio da igualdade 

O artigo 13º da CRP dispõe acerca do princípio da igualdade. Importa olhar para o mesmo nas suas duas vertentes: a positiva e a negativa.

Por um lado, a vertente positiva do princípio define que se deve tratar de modo igual aquilo que é igual. Por outro lado, a sua vertente negativa invoca que se deve tratar de forma desigual aquilo que é diferente, na medida da sua diferença. Assim, a Administração, na sua atuação, não pode adotar medidas discriminatórias, que violem os direitos dos cidadãos e atentem contra a própria dignidade da pessoa humana.

3.4  Princípio da proporcionalidade

Reveste-se de uma grande importância, na medida em que é, também, um princípio fundamental do próprio Estado de Direito (artigo nº2 da CRP).

Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, a proporcionalidade é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.

Desta definição, conseguimos retirar os três pressupostos fundamentais deste princípio: a adequação ( as medidas devem ser ajustadas ao fim que visam atingir), a necessidade (deve impor-se o meio menos lesivo e restritivo que permita atingir o fim visado) e a proporcionalidade stricto sensu (os meios adotados e os benefícios que se esperam alcançar devem situar-se numa justa medida, impedindo-se a adoção de medidas legais excessivas em relação aos fins obtidos). Uma medida que não preencha estes requisitos será ilegal. 

4. Adoção de posição

Cabe-me, agora, expor a minha opinião quanto à posição adotada pelo STA. Neste sentido, não posso deixar de concordar com a decisão proferida pelo mesmo, na medida em que considero as alegações da Câmara Municipal fracas, deturpadas e sem cabimento.

De facto, a CNDP, ao não autorizar o tratamento dos dados pessoais em causa, pretende apenas dar resposta à própria lei que lhe confere essa competência. Nisto, faz uso dos poderes e atribuições que as leis anteriormente mencionadas lhe conferem. E se há uma norma de competência, a Comissão deve e pode agir.

No que toca ao princípio da legalidade, parece-me que o Município adultera a ação da Comissão, acusando-a de atuar sem se subordinar à mesma, o que não é verdade. A referência a decisões suas anteriores serve apenas como auxílio de interpretação dos preceitos, para depois apreciar o caso concreto, com respeito pela lei habilitante. 

A questão da igualdade parece-me ser bem clara. É preciso tratar de forma desigual o que é desigual. De facto, afigura-se como óbvio que um motorista de um autocarro não possa conduzir embriagado, mas fará sentido submeter todos os trabalhadores do Município do Porto a testes de alcoolémia para garantir que esta situação é prevenida? Acredito que não, a medida não seria proporcional, a Administração estaria a intrometer-se excessivamente na esfera íntima e privada dos sujeitos, violando os seus direitos, violando a própria Constituição (artigo 26, nº1).

Para terminar, importa sublinhar que a Administração Pública, tal como enuncia o artigo 266 nº 1 da CRP, visa a prossecução do interesse público. A questão fulcral é que, na sua atividade, a Administração tem de ter em conta um universo enorme de princípios, muitas vezes conflituosos no seu ajustamento. Não me parece fazer sentido que a Administração alguma vez preverta assim, a um nível extremo, algum princípio essencial por entender que será a única forma de atingir a satisfação do interesse público. 

A meu ver, o erro fatal em que o Ministério incorre é o de apenas atender ao limite positivo do princípio da prossecução do interesse público. É claro que a Administração tem de prosseguir o interesse público mas, ao mesmo tempo, deve respeitar e proteger os direitos e interesses dos cidadãos. O Município acredita que a prevenção dos problemas ligados ao alcoolismo laboral justificam medidas intrusivas da esfera pessoal de todos os trabalhadores do Município do Porto. A meu ver, não justificam.

5                       5. Bibliografia

·       Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª edição, Lisboa, 2015.

·       Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª edição, Lisboa, 2016.

·       Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 2016

·       Carlos Blanco Morais, Curso de Direito Constitucional, Tomo II, Vol 2,1ª edição, Coimbra, 2014.

Carolina Lopes Mendes

nº61179 (2ºB, subturma 12)