DA INCONSTITUCIONALIDADE DO LIVRE ARBÍTRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

            DA INCONSTITUCIONALIDADE DO LIVRE ARBÍTRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

Sumário: I. Introdução; II. Factos; III. Fundamentação dos envolvidos; IV. Comentário.

Palavras-chave: Administração; Assembleia da República; Ato legislativo; Governo; Inconstitucionalidade; Instituto; Reserva; Separação de poderes. 

I. Introdução

            No âmbito deste comentário, iremos analisar criticamente o Acórdão n.º 326/89 do Tribunal Constitucional, abordando a complexa problemática de avaliar a legitimidade de uma interferência da Assembleia da República, que agiu através de ato legislativo, em áreas que, normalmente, constituem competência do Governo e da Administração.

            II. Factos

           O Primeiro-Ministro, no uso da faculdade conferida pelo art. 281.º/1, a), da Constituição da República Portuguesa (de agora em diante, CRP), requereu ao Tribunal Constitucional (idem, TC) a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da Lei n.º 18/86, de 18 de Julho, pela qual a Assembleia da República (idem, AR) alterou o conteúdo do Decreto-Lei (idem,  DL)  n.º 41/86, de 6 de Março, que havia extinto o Instituto de Análise Da Conjuntura e Estudos de Planeamento (idem, IACEP).

            O IACEP foi criado pelo DL n.º 526/80, de 5 de Novembro e, de modo a definir a sua natureza, o seu art. 1.º dispunha que o IACEP era o Instituto de investigação aplicada, de apoio técnico e de acompanhamento da conjuntura económica do Ministério responsável pelo planeamento, que tinha natureza de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira e que gozava de autonomia científica e técnica, inserindo-se nas orientações gerais estabelecidas pelo então Ministro da Tutela.

       Posteriormente, o DL n.º 437/85, de 24 de Outubro, com o intuito de melhorar e corrigir alguns aspetos do seu funcionamento, veio alterar a redação de vários artigos do Decreto-Lei n.º 526/80.

            Mais tarde, através do DL n.º 41/86, o Governo (idem, G) tomou a decisão de extinguir o IACEP, com a justificação de esta se tratar de uma escolha que visava a busca por uma maior rentabilização dos dinheiros públicos, entre outros motivos. Entretanto, o então Ministro do Plano e da Administração do Território já teria começado a concretizar os planos do DL de extinção do IACEP através dos seus despachos n.ºs 19/86, 20/86 e 26/86.

            A AR decidiu submeter à sua apreciação o DL n.º 41/86, nos termos do atual art. 162.º, c), mediante apresentação de dois requerimentos de iniciativa de deputados do PRD e do PS – as ratificações n.ºs 64/IV e 65/IV, respetivamente. Ao abrigo do atual art. 169.º/1 da CRP, a AR procedeu às alterações do DL 41/86, sendo que na votação final global, em reunião plenária da AR, o texto final elaborado pela Comissão de Economia, Finanças e Plano foi aprovado por 79 votos a favor e 78 votos contra.

            As alterações ao DL n.º 41/86 vieram, finalmente, a constar da Lei n.º 18/86, de 18 de Julho.

           

            III. Fundamentação dos envolvidos

            A. Primeiro-Ministro

         Fundamentando o seu pedido, o Primeiro-Ministro referiu que, por um lado, ao aprovar uma lei deste teor, a AR interveio na esfera da competência administrativa do G e legislou sobre matéria pertencente à reserva constitucional deste e, por outro lado, que a AR aprovou legislação materialmente de natureza administrativa, desprovida das características típicas de generalidade e abstração. Para além disto, argumentou ainda que o disposto no art. 161.º, c) da CRP corresponde a uma fórmula de conteúdo genérico e de referência material que não pode limitar-se às matérias de exclusiva competência legislativa do G expressamente enunciadas no art. 198.º/2 e, finalmente, concluiu que qualquer interpretação que não reserva ao G a competência exclusiva para a aplicação e execução das leis, no âmbito da administração direta e indireta, viola o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania e perverte o regime democrático.

B. Assembleia da República

           Notificada a AR, na pessoa do seu Presidente, esta veio a juntar um parecer da respetiva Auditoria Jurídica. Este parecer fundamentaria que, nos termos das disposições dos atuais arts. 162.º, c) e 169.º/1, conjuntamente,  e uma vez que o DL n.º 41/86 não se poderia enquadrar na competência exclusiva do G, tal como referida no atual art. 198.º/2, a AR podia constitucionalmente proceder às alterações introduzidas pela Lei 18/86, de 18 de Julho. Para além disto, concluiu ainda que as alterações a que procedeu constantes da respetiva Lei não ofendem qualquer norma ou princípio jurídico da CRP.

Face a estes argumentos, cumpre analisar e tomar uma posição, tendo em conta o vasto conjunto de problemas inerentes à distinção entre função legislativa e função administrativa, à delimitação de competências entre AR e G, à determinação do sentido e conteúdo da lei como ato da função legislativa e, por último, à definição do “núcleo essencial” da competência exclusiva do G.

            IV. Comentário

           Em primeiro lugar, cabe definir a natureza jurídica do IACEP que, como se já adiantou anteriormente, teria natureza de instituto público. Um instituto público[1] é “uma pessoa coletiva de direito público, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.” Uma vez que as funções que um instituto público irá desempenhar são funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública, sublinha-se o caráter indireto da administração exercida pelo IACEP.[2]

            Ora, uma vez que o IACEP foi criado como instituto público sob a forma de DL, terá sempre de concluir-se que só por outro ato legislativo poderia o IACEP ser extinto, em virtude do princípio do “paralelismo das formas” ou o “congelamento do grau hierárquico”[3]. Como refere Diogo Freitas Do Amaral[4], um dos respetivos traços específicos dos institutos públicos é o facto de eles serem, em regra, criados, modificados e extintos por DL.

            Visto que a matéria do DL não estaria, de acordo com o art. 198.º/2, especificamente reservada ao Governo, o TC é levado a concluir que ele pode ser objeto de fiscalização por parte da AR[5], nos termos do art. 162.º, c), não declarando a inconstitucionalidade da Lei da AR, decisão que passaremos a apreciar.

            Em segundo lugar, vista a natureza do IACEP e chegados à conclusão dos atos normativos que poderiam levar à sua criação, modificação e extinção, cabe fazer uma breve análise do princípio da separação de poderes, a fim de tentarmos perceber se, à luz dos arts. 182.º e 199.º, d) da CRP, nos quais se determina que o G é o “órgão superior da Administração” e que a ele cabe a competência para dirigir os serviços e a atividade da administração direta e para superintender a administração indireta do estado, estamos, ou não, perante uma matéria constitucionalmente reservada ao G, e, consequentemente, vedada à AR.

            A CRP, no seu texto original, já tinha acolhido um princípio de separação e interdependência dos órgãos de soberania, até que, após a revisão de 1997, passou mesmo a referir-se-lhe enquanto fundamento do Estado de direito democrático[6] (art. 2.º CRP).

            Atualmente, o princípio da separação de poderes pode desdobrar-se em duas dimensões: uma dimensão negativa que dita a prevenção da concentração e do abuso do poder que impõe que, “quando no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados,  os órgãos do poder político não possam praticar atos que se reconduzam a outra função do Estado”[7]e uma dimensão positiva, contemporânea, segundo a qual “as funções do Estado devem ser distribuídas pelos órgãos mais adequados em função da sua natureza e da dos seus serviços, da forma e dos procedimentos da sua atuação e da sua legitimação, de modo a que decidam de forma responsável e que pelas suas decisões possam ser responsabilizados”.[8]

            No que este caso nos concerne, no entanto, não é o mero princípio da separação de poderes (art. 111.º CRP), mas sim o problema que ele suscita de saber se existe uma reserva geral de exercício da função administrativa em favor da administração pública, interdita ao exercício do poder legislativo.

          Na doutrina[9] e na jurisprudência[10] portuguesas, a opinião maioritária é a de que esta reserva não existe, não havendo, portanto, limites à função legislativa decorrentes de uma zona rígida do poder administrativo. Somos levados a constatar que, segundo esta corrente doutrinal e jurisprudencial consolidada, nada impediria uma lei de assumir conteúdos e funções típicas de atos administrativos.

          Acerca deste entendimento, Marcelo Rebelo De Sousa[11] pronunciou a sua discordância, argumentando que a inexistência de quaisquer limites à função legislativa perante a administração é totalmente incompatível com o princípio da separação de poderes, uma vez que o fim último deste princípio é o de “evitar que a distribuição do poder pelo aparelho público conduza a situações de omnipotência”[12]. Refere ainda que admitir a inexistência deste “núcleo duro” a favor do G, é pôr em causa o seu papel de órgão de condução da política geral do país e de órgão superior da administração pública (art. 182.º CRP) e ainda a responsabilidade do G perante o Presidente da República e a própria AR[13].

Também Jorge Reis Novais apresentou-se como um dos principais críticos à interpretação do princípio da separação de poderes tal como é feita no Acórdão 1/97 do TC[14], que, por nos interessar, transpomos para aqui, “(…) o que importa não é saber se a AR pode legislar sobre qualquer matéria – porque indiscutivelmente pode, salva a reserva da organização e funcionamento do G –, mas sim se o pode fazer com um qualquer conteúdo”[15]. Desta convicção resulta que, podendo legislar sobre qualquer matéria, a AR tem, porém, de observar os limites orgânico-funcionais que resultam da garantia de um núcleo essencial das funções atribuídas aos outros órgãos, bem como das competências específicas que a CRP expressamente lhes atribui.

            Não podendo ficar indiferentes a estes argumentos, resta-nos apenas concluir pela inconformidade da decisão do TC. No seu veredito, há uma clara desconsideração da distinção entre competência formal para a prática de um ato e limites funcionais que o conteúdo desse ato tem necessariamente de observar em Estado de Direito, com separação e organização racional de poderes[16]. Não é concebível que o G tome a decisão de, através do DL n.º 41/86, extinguir o IACEP e, neste mesmo DL, determinar as consequências para os funcionários do quadro do IACEP e o destino do respetivo património e posições jurídicas de que era titular, e a AR vir, posteriormente, fazer-se substituir ao G nas decisões já legalmente tomadas por este e pela Administração, no estrito domínio da função administrativa.

Bibliografia

Acórdão do TC n.º 1/97 de 10.1.1997, processo n.º 845/96;

Acórdão do TC n.º 24/98 de 22.1.1998, processo n.º 621/97;

Acórdão do TC n.º 326/89 de 4.4.1989, processo n.º 186/86;

Acórdão do TC n.º 461/87 de 16.12.1987, processo n.º 176/87;     

Freitas Do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.º edição, Lisboa, 2016;

Gomes Canotilho, J.J. Direito Constitucional, 4.ª edição, Coimbra, 1986;

Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional, t. IV, 3.ª edição, Coimbra, 2000.

Rebelo De Sousa, Marcelo e Salgado Matos, André. Direito Administrativo Geral, t. I, 3.º edição, Lisboa, 2008;

Reis Novais, Jorge. Separação de poderes e limites da competência legislativa da Assembleia da República: simultaneamente um comentário ao acórdão no 1-97 do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1997.

- António Peças Pereira, 60903

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[1] Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.º edição, Lisboa, 2016, p. 311.

[2] Idem, p. 312.

[3] Cfr. Acórdão do TC n.º 326/89 de 4.4.1989, processo n.º 186/86.

[4] D. Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, cit, nt. 1, p. 326 e ss.

[5] Também neste sentido, J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª edição, Coimbra, 1986, pp. 526 e ss.

[6] Marcelo Rebelo De Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, t. I, 3.º edição, Lisboa, 2008, p. 129.

[7] Idem, p.130.

[8] Idem.

[9] Cfr. Autores como Jorge Miranda, J.J Gomes Canotilho e Vital Moreira.

[10] Cfr. Acórdão do TC n.º 461/87 de 16.12.1987, processo n.º 176/87; Acórdão do TC n.º 1/97 de 10.1.1997, processo n.º 845/96 e Acórdão do TC n.º 24/98 de 22.1.1998, processo n.º 621/97, a título exemplificativo.

[11] M. Rebelo De Sousa e A. Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, cit, nt. 6, p. 133.

[12] Idem.

[13] Idem, p. 134.

[14] Cfr. Acórdão do TC n.º 1/97, cit, nt. 10: “a reserva geral de administração surge como inadequada à função atual do princípio, na medida em que diminuiria possibilidades de efetivação do controlo democrático do Executivo, limitando as áreas de intervenção legislativa do Parlamento e excluindo-o da direta decisão política”.

[15] Jorge Reis Novais, Separação de poderes e limites da competência legislativa da Assembleia da República: simultaneamente um comentário ao acórdão no 1-97 do Tribunal Constitucional, Lisboa, 1997.

[16] Neste sentido, J. Reis Novais, Separação de poderes e limites da competência legislativa da Assembleia da República, cit, nt. 15.