Comentário ao acórdão de 25/05/2002 do Supremo Tribunal Administrativo com o nº de processo 048/02
Tomar-se-á como objeto do trabalho a análise do acórdão de 28/05/2002 do Supremo Tribunal
Administrativo com o nº de processo 048/02. O acórdão em análise visa apreciar
a deliberação de 27/09/2000 da Assembleia Geral da Câmara dos Técnicos Oficiais
de Contas a qual foi impugnada por cinco membros dos órgãos sociais da Câmara
dos Técnicos Oficiais de Contas, na parte em que esta aprovou a suspensão de
funções por parte dos mesmos. Por decisão de 19/09/2001 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o mesmo declarou-se ‘’materialmente
incompetente’’. Não se conformando com esta decisão, os recorrentes interpuseram
o presente recurso jurisdicional. De forma a proporcionar um melhor
entendimento do acórdão, importa tecer algumas conclusões no que diz respeito a
alguns institutos em análise. A Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas,
recorrida do presente acórdão, é uma associação pública (artigo 1º do Estatuto
da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas), integrando-se na Administração
Autónoma. Importa, portanto esclarecer o que é uma associação pública e em que
consiste a administração autónoma.
Conceito de administração autónoma
Tendo como ponto
de partida a Lei Fundamental, esta através do seu artigo 199º/d), dispõe a
existência das três grandes modalidades de administração, são elas: a
administração direta do Estado, a administração indireta do Estado e a administração
autónoma, sem prejuízo do artigo 267º/nº3 prever ainda uma quarta modalidade
que é a administração independente. Contudo, o que importa aqui é traçar o
perfil da administração autónoma, onde se inserem as associações públicas. Esta
é definida, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, como ‘’aquela que
prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso
se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo’’. Assim,
os poderes do Governo relativos à administração autónoma reduzem-se a um mero
poder de tutela previsto nos artigos 199º/d), 229º/nº4 e 242º da CRP.
No Direito
português há várias entidades incumbidas da administração autónoma,
nomeadamente: as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas
dos Açores e da Madeira. Tendo em conta o acórdão em análise, importa definir
as primeiras.
Conceito de associação pública
De acordo com o Professor
Freitas do Amaral, este género de associações corresponde a ‘’pessoas coletivas
públicas, do tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a
prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de
pessoas, que se organizam com esse fim”, e segundo o Professor Marcelo Rebelo de
Sousa, ‘’pessoas coletivas de natureza associativa, de fins específicos
altruístico e não lucrativos, que prosseguem atribuições, nas quais coexistem
interesses dos associados e interesses comuns com o Estado-Administração,
prevalecendo aqueles sobre estes’’. Estas associações, como já foi referido,
têm portanto a particularidade de ter como objetivo, assegurar a prossecução de
interesses coletivos. Como tal, é-lhes reconhecida pela lei vários poderes
públicos, que podem exercer em relação aos seus membros ou relativamente a
terceiros, estando também sujeitas a certas restrições e deveres, dada a sua
natureza pública.
As associações
públicas inserem-se assim na modalidade da administração autónoma pelo facto de
existirem para prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as
constituem. É justamente pelo facto de prosseguirem os seus fins e interesses
próprios, que dispõem de um elevado grau de independência face o Estado,
gerindo os seus bens, finanças e o seu pessoal sem estarem sujeitas a
orientações exteriores.
Espécies de associações públicas
É relevante salientar
que as associações públicas não se reduzem somente a uma categoria unitária de
pessoa coletiva, pelo que se caracterizam pela sua heterogeneidade. Existem
três espécies de associações públicas: as associações públicas de entidades
públicas, associações públicas de entidades privadas e as associações públicas
de caráter misto. Aquelas que relevam para o caso são as segundas, as
associações públicas de entidades privadas. Exemplo desta espécie de associação
pública são as câmaras profissionais, de que é exemplo a recorrida do acórdão
em análise, ou as ordens profissionais. Um dos aspetos que as distingue está
patente no artigo 11º da Lei das Associações Profissionais Públicas,
relaciona-se então com o grau académico dos seus associados: curso superior no
caso das ordens e curso intermédio no caso das câmaras profissionais.
Retomando o acórdão que me propus
analisar e, no que diz respeito às alegações dos recorrentes, (os membros do
órgãos sociais da Câmara em questão) é possível tecer, de forma sintética, as
seguintes conclusões:
A deliberação
recorrida que se pretende impugnar suspendeu os recorrentes das suas funções. A
recorrida é uma pessoa coletiva de direito público, nomeadamente uma câmara
profissional, estando por isso, os seus membros sujeitos aos seus poderes de
autoridade; neste caso os recorrentes acataram uma decisão do órgão supremo da
mesma, decisão essa, que apesar da discordância dos recorrentes, foi
implementada unilateralmente uma vez que deriva do exercício dos poderes de
autoridade da recorrida.
Todo o tipo de atos de
designação, constituição e funcionamento dos órgãos, bem como o regime de
admissão e exclusão de sócios, o regime disciplinar e todos os atos que se
traduzam no exercício de funções públicas, estão sujeitos ao direito público, o
qual tem bastante utilidade no caso em análise, visto estar em causa a
suspensão de membros do exercício das suas funções como titulares de um órgão
social de uma pessoa coletiva de direito público. Considero útil traçar de
forma sucinta o regime legal das associações públicas e câmaras profissionais,
onde se insere a entidade recorrida.
Regime constitucional e legal das associações públicas
Não
existe, no nosso ordenamento jurídico um diploma legal que regula as
associações públicas, no seu conjunto. Temos porém, diferentes diplomas que
regulam os mais importantes tipos de associação pública, nomeadamente a Lei das
Associações Públicas Profissionais, (Lei nº 2/2013, de 10 de janeiro) que estabelece
o regime jurídico da criação, organização e funcionamento das associações
públicas profissionais.
No que
concerne às ordens e câmaras profissionais, importa salientar que o regime que
as define está disposto no artigo 2º da LAPP enunciando a sua natureza, como já
se referiu, de entidades públicas de estrutura associativa. Relativamente às
funções que as entidades em causa desempenham, estas encontram-se reguladas no
artigo 5º da LAPP.
É relevante também referenciar de forma breve os traços do regime legal
das ordens profissionais que suportam a sua atividade. Estes traduzem-se
normalmente pelas seguintes características:
- Unicidade; Filiação obrigatória; Quotização obrigatória;
Auto-determinação e Poder disciplinar.
Este último é particularmente relevante no acórdão em análise e regulado
no artigo 18º da LAPP e estende-se à interdição do exercício da atividade
profissional, encontrando-se restringido na sua atuação pela existência de
garantia dos seus destinatários, incluindo a proporcionalidade das penas
disciplinares e a estruturação de um procedimento justo.
Basicamente, as associações públicas são parte integrante da
Administração Pública, prosseguindo o interesse público pelo que este lhes
confere alguns privilégios, impondo-lhes, por outro lado, deveres e sujeições
como o respeito pelos principios gerais do Direito Administrativo.
Contudo, a entidade recorrida (Câmara dos
Técnicos Oficiais de Contas) defende, nas suas contra-alegações, que a sentença
deve ser mantida, por se estar perante um ato de natureza privada.
Para
além disso, apesar de constar da convocatória que iria ser apreciada a responsabilidade disciplinar dos recorrentes, isso não sucedeu, tendo sido decidida a suspensão
destes para contornar a falta de competência estatutária da assembleia geral da
recorrida, no entanto, esse artifício não retira a natureza pública da
deliberação em causa, como se demonstrou. Efetivamente, a referida deliberação
enquadra-se na atividade jurídico-administrativa da recorrida.
Importa
ainda fazer referência ao parecer emitido pelo Exmo. Procurador-Geral Adjunto,
com o seguinte conteúdo: ‘’Assente a natureza de pessoa coletiva pública,
especificamente de associação pública deverá a deliberação recorrida
contenciosamente, ser juridicamente configurada como ato administrativo, como
verdadeiro ato de gestão pública, para efeitos de conhecimento pelos tribunais
administrativos, nos termos previstos nos artigos 51º nº1 al.d1) do ETAF e 24º
nº2 do ECTOC?’’.
De
facto, a deliberação recorrida decretou a suspensão dos recorrentes como
membros da CTOC, questão que já foi analisada, sendo que esta contende com a
constituição dos dois órgãos da associação em que os recorrentes se integraram,
bem como o respetivo funcionamento.
Tratar-se-á,
pois, de matéria sujeita ao direito público, pelo que considero não ser relevante
para a decisão da questão, saber se as razões de tal deliberação devem ser
reconduzidas ao foro privatístico da associação.
Por fim, em tom de conclusão, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu
no seguinte sentido: ‘’No caso sub judice, estando em causa a aplicação de uma
sanção regulada por normas de direito público, não se está perante uma questão
de direito privado, pelo que o conhecimento do recurso da deliberação da
Assembleia Geral da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas de 27/09/2000 que aplicou
aos recorrentes a sanção da suspensão das suas funções, é da competência dos
tribunais administrativos (artigos 3º e 4º nº1 al. f), ambos do ETAF). Em
concordância com tudo o exposto, concede-se provimento ao presente recurso
jurisdicional, revoga-se a sentença recorrida, pelas razões acima expostas,
baixando os autos para prosseguimento de seus termos, se a tal nada obstar’’.
Bibliografia
- AMARAL, Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 4ª edição, Lisboa,
Almedina, 2018.
- SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado de - Direito Administrativo Geral – Introdução e
princípios fundamentais. Tomo I, 3ª edição, Lisboa, D. Quixote.
Henrique Duarte Mexia
Mendes
Nº de aluno - 61150
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