Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

Comentário ao Acórdão com o número de processo 011/08, do Supremo Tribunal Administrativo

No presente acórdão, estamos perante o recurso de uma recorrente, que havia sido vogal do Conselho de Administração do já extinto, Instituto Português de Oncologia do Porto Francisco Gentil, sendo o seu mandato de três anos, tal como constava do nº 4 do artigo 10º dos Estatutos do Instituto. Ocorre, porém, que o Instituto em questão foi transformado em Entidade Pública Empresarial (E.P.E.) pelos Decretos-lei nº95/2005 e 233/2005, cessando, com base neste último diploma, nos termos do artigo 21º, automaticamente, os mandatos do Conselho de Administração (onde exercia funções a Recorrente). Deste modo, a recorrente vem aduzir, na ação intentada, o Direito a ser indemnizada por ter visto cessar o seu mandato, ‘’ter sido destituída sem justa causa’’, pelo que alega uma obrigação de indemnizar recaindo sobre o Instituto bem como sobre o Estado Português, enquanto responsável pela alteração legislativa, já referida, que conduziu à cessação do mandato da demandante.

Face a todos os factos relatados na ação apresentada, tanto o Instituto Português de Oncologia do Porto Francisco Gentil, E.P.E, como o Estado Português contestaram, em separado, tendo suscitado a exceção dilatória de incompetência absoluta, do tribunal em questão (3ª Secção da 4ª Vara Cível da Comarca do Porto), acabando por se pronunciarem no ‘’sentido da inadmissibilidade processual da relatada ampliação do pedido’’, pelo que foram absolvidos da instância. Perante estas revelações, mostrando-se insatisfeita com a decretada absolvição de instância, a recorrente, agravou, mas sem êxito, já que o Tribunal da Relação do Porto, negou provimento ao recurso. Ainda assim, informada, decidiu interpor agravo na 2ª instância. Antes de revelar mais informações sobre o Acórdão, considero relevante distinguir e definir alguns conceitos.

Relativamente à entidade em causa, outrora um Instituto Público, alterando a sua natureza para Entidade Pública Empresarial, posso afirmar que ambas encontram-se circunscritas à administração pública indireta. O Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins: tem uma grande variedade de atribuições a seu cargo e já sabemos que esses fins ou atribuições tendem a ser numerosos e cada vez mais complexos.A maior parte dos fins ou atribuições dos Estados são prosseguidos de forma direta e imediata. De forma direta pelo Estado e de forma imediata sob a direção do Governo, na sua dependência hierárquica e, portanto, sem autonomia. Há outros casos, porém, em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma, pelo que há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com autonomia. São serviços do Estado, mas não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados e têm os seus próprios órgãos. Como afirma o Professor Diogo Freitas do Amaral, no seu manual Curso de Direito Administrativo, 4ª edição, a administração estadual indireta é uma ‘’atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira’’.

Em relação à distinção entre Instituto Público e E.P.E, o primeiro é, de acordo com o autor já destacado, ‘’uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. No que diz respeito às empresas públicas, estas encontram-se reguladas pelo Decreto-lei nº 133/2013, o qual as define, no seu artigo 5º, como ‘’organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, influência dominante, nos termos do presente decreto-lei’’. Importa, no entanto, salientar que, à data das ocorrências relatadas no acórdão, a base legal destas era o Decreto-lei nº 558/99, entretanto revogado.

Retomando a análise do acórdão, e já na 2ª instância, afirma a recorrente que a sentença ‘’a quo’’ e o acórdão da Relação do Porto considerou que estaríamos perante responsabilidade civil extracontratual por ato legislativo do Estado, a qual determinaria a incompetência do tribunal por ser da competência dos tribunais administrativos. Ora, o ato legislativo a que se reporta procedeu à restruturação da natureza do IPO, transformando-o numa E.P.E., tendo sido em resultado dessa transformação que o mandato da recorrente cessou. Pelo que vem a defesa da recorrente afirmar que não estamos perante qualquer ato legislativo gerador de responsabilidade, pois o acionista único (o Estado), foi impulsionado por uma necessidade de alteração e modificação de gestão. Pelo contrário, deparamo-nos, com uma atuação do acionista Estado, que pretendendo uma nova configuração jurídica para a pessoa coletiva em causa, quis também com isso colocar nos órgãos de gestão e administração novos titulares, no entanto deve agir de acordo com as prerrogativas que legal e procedimentalmente lhe são impostas,o que não poderá determinar o prejuízo de terceiros particulares. Isto é, sem qualquer fundamento de justa causa, o IPO (através do acionista), determinou em concreto a cessação do mandato dos membros dos conselhos de administração, entre os quais, a recorrente. Alega-se então que tal cessação se deve a uma conveniência de serviço, não integrando o conceito de justa causa. Foi também feita alusão a um Parecer do Conselho Consultivo da PGR (nº 2391, de 20.05.2004), na medida em que este entendeu, por unanimidade, que o direito à indemnização por cessação de mandato também opera nos casos em que a ‘’cessação resulta da transformação de uma entidade pública, operada através de um diploma da autoria do Estado’’. Já numa parte final, é referido que houve uma frustação de expetativas de cumprimento integral do mandato, havendo também uma lesão no princípio da igualdade dos cidadãos. Neste seguimento é reivindicado o dever de proteção às expetativas do gestor/administrador.

Finalmente, defende a recorrente que a sentença deve ser revogada, uma vez que ‘’a sentença do acórdão da Relação do Porto, incorreu em erro de julgamento, ao considerar que estamos face a uma efetivação de responsabilidade civil, extracontratual’’, pelo que apenas a cessação do mandato da recorrente e a consequente indemnização deve ser discutida.

Direito aplicável
 Ainda em sede de alegações por parte da recorrente, é afirmado que o então Decreto-Lei nº 558/99, estatui no seu artigo 7º, nº 1, que as pessoas coletivas públicas, se regem pelo direito privado (algo inalterado com o Decreto-Lei 133/2013, que dispõe o mesmo no seu artigo 14º, nº 1). Estando a recorrida, na relação estabelecida com a recorrente, vinculada ao direito privado, atribui-se uma natureza privatística à relação em análise, pelo que o pedido de indemnização consubstancia uma questão de direito privado, não estando perante uma questão que confira competência jurisdicional aos tribunais administrativos.

Face a tudo o que já foi salientado, o Estado contra-alegou:

No Supremo Tribunal de Justiça, ordenou-se a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, ‘’onde funciona o Tribunal dos Conflitos’’. Observado, neste tribunal, o demais de lei, cumpre, de um modo sintético, aludir a alguns pontos relevantes que foram invocados. Em primeiro lugar, quanto aos estatutos do Instituto, nomeadamente os nº 4, 5 e 6 do artigo 10º, os quais, sucinto e respetivamente, estatuem que a duração do mandato dos administradores é de três anos, cessando com o termo do presidente, sendo que cabe à assembleia geral destituir livremente os administradores, sempre que haja justa causa. Na falta deste requisito, a destituição determina para o instituto a obrigação de indemnizar em valor correspondente às remunerações periódicas até ao final do mandato. Tal obrigação funda-se na responsabilidade civil por ato lícito, uma das categorias da responsabilidade civil extraobrigacional, pelo que se determina, nesta instância, que a ação intentada pela recorrente não é efetiva, caso não seja sustentada a responsabilidade civil extracontratual do Estado e do Instituto, caso contrário será legítimo a recorrente arguir o direito à indemnização.

Resta portanto determinar a existência ou não de responsabilidade civil por parte do Estado. É o disposto no Decreto-Lei 233/2005 que nos vai esclarecer a questão, mais concretamente o seu artigo 21º - ‘’Com a entrada em vigor do presente decreto-lei cessam automaticamente os mandatos dos membros dos conselhos de administração (...) mantendo-se os mesmos em gestão corrente até à nomeação de novos titulares.’’.

Em suma, é afirmado que não estamos perante uma situação de responsabilidade civil do Estado resultante do exercício da função legislativa, pelo que se ‘’nega provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão impugnado, declarando competentes, consequentemente, os tribunais administrativos para conhecer da presente ação’’.

Bibliografia

- AMARAL, Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 4ª edição, Lisboa, Almedina, 2018.

- TELLES, Galvão – Direito das Obrigações, 7ª edição, Coimbra Editora, 2010.

Henrique Duarte Mexia Mendes

Nº de aluno - 61150