Comentário ao Acórdão nº 214/2011 TC
I.
Introdução
No tocante à Constituição da
República Portuguesa de 1976 (CRP), o princípio da separação e interdependência
de poderes – talvez o traço mais comum da estrutura organizativa do Estado de
Direito Democrático[1] – veio a
ser positivado no art.º 111º, nº 1[2],
somado à sua consagração como limite material de Revisão Constitucional,
imposto no art.º 288º, alínea J. Não obstante, o revisor constitucional de 1997
atribuiu-lhe caráter fundamental do Estado de direito democrático, expresso no
art.º 2º.
Sabe-se, desde
logo, como corolários dessa atual definição no Ordenamento Jurídico português:
a.
A
função política é compartilhada entre PR, AR e Governo;
b.
A
função legislativa é repartida entre a AR e o G;
c.
A
função administrativa, com eficácia externa, é excluída do âmbito de
competência da AR;
d.
A
função jurisdicional é confiada somente aos Tribunais.
Todavia, por não ser um princípio desde já acabado, não
só no Ordenamento Jurídico Português, como noutras Ordens, levantam-se questões
relacionadas à sua manifestação. Dentro dessas discussões, releva-se o caso de
existir – ou não – uma Reserva de Administração. Utilizam-se os termos de Nuno Piçarra para fundamentar essa indagação:
“Há que averiguar
se, dos princípios fundamentais da CRP[3], se
pode deduzir diretamente uma reserva de administração, expressa num núcleo
essencial material-funcionalmente delimitado ou apenas em determinadas
competências da AP, livres de ingerências do poder legislativo, ou, mais
precisamente, um limite de vinculação da AP à lei e/ou um limite ao poder do
controlo da AR sobre a atividade da AP”[4].
Iremos, desse
modo, analisar o Acórdão nº 214/2011 do TC numa perspetiva restrita ao debate
existente entre a possibilidade de haver, no caso em concreto, uma reserva
pré-existente da Administração, especificadamente na possibilidade de a AR
revogar um Decreto Regulamentar mantendo intacto o seu parâmetro legal.
II.
O Acórdão nº 214/2011 do TC[5]
A.
Matéria
Temos presente, no
caso, um pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade requerido
pelo PR, com base no art.º 278, nº 1 CRP, para a apreciação de todas as normas
constantes do Decreto nº 84/XI da AR.
O Parlamento, neste, aprova a
suspensão do atual modelo de avaliação do desempenho de docentes através da
revogação do Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de Junho e determina uma
conduta ao Governo, dado que este deve iniciar o processo de negociação sindical
tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um
novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir
do início do próximo ano letivo.[6]
O primeiro fundamento[7]
do pedido é a violação do princípio da separação e interdependência de poderes.
No que toca à norma do art.º 3º do Decreto – a qual revoga o Decreto
Regulamentar –, o Chefe de Estado, invocando o Ac.º 24/98[8],
questiona o facto de a AR não ter procedido à revogação do regime que deferia
ao Governo a competência para a regulamentação, mas apenas interfere
diretamente no âmbito do regulamento, revogando-o, o que, na sua visão,
enfermaria de inconstitucionalidade material.
O Tribunal, de facto, dá-lhe razão,
com base no seguinte:
“Um
ato legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parâmetros legais em
função dos quais determinada atividade administrativa há-de ser prosseguida e a
atividade normativa derivada necessária há-de ser desenvolvida, se limita a
revogar a regulamentação produzida ao abrigo dessa mesma legislação que o
Governo continua a ter de executar, priva este órgão de soberania dos
instrumentos que a Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que
neste domínio lhe estão constitucionalmente cometidas , quebrando toda a
racionalidade do sistema de separação e interdependência entre órgãos de
soberania”.
Em seguida, no respeitante à norma do art.º 1º, a qual
vem atribuir uma conduta específica ao Governo, posto que aprova uma injunção a
este órgão para que atue em determinado prazo. Por ser uma matéria de natureza
administrativa, dado que envolve juízos de mérito e de oportunidade, a previsão
legal seria invasora de um campo de atuação puramente reservado ao Governo, na
área exclusiva de sua função administrativa. Enfermaria, também, de
inconstitucionalidade material.
O TC, mais uma vez, concede razão à
fundamentação do PR pelo facto de o sentido jurídico da norma não apenas
concretizar uma intencionalidade juridicamente vinculante, como também busca
privar o Governo de exercer uma das funções constitucionalmente a si
atribuídas, a função administrativa. Como argumento:
“As
relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e
de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação
hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a
exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções
da Assembleia da República”.
O que vem de mais controvertido na decisão foi a
pronúncia de inconstitucionalidade da norma constante do art.º 3º. De facto, 4
dos 13 Exs. Juízes-Conselheiros foram vencidos no referente à esta norma. O que
vêm a afirmar, resumidamente, é que a revogação por parte da AR não revela ser
uma apropriação indevida, por parte do legislador, da esfera de atuação do
poder administrativo ou, mesmo que seja capaz de gerar conflitos
institucionais, isso não seria razão suficiente para que se limite seu poder de
intervenção.
B.
Exame
Não se pode negar, como nenhum dos Exs. Juízes
objetou, a inconstitucionalidade da norma do art.º 1º do Decreto. Assim,
vincular normativamente, por meio de instruções ou injunções, a atividade
regulamentar do Governo é, claramente, violar o princípio da separação de
poderes. Mais, é confundir relações de sujeição a fiscalização e controle,
consagradas na CRP, com relações de subordinação hierárquica ou de
superintendência. Desse modo, a autonomia do Governo no tocante às suas funções
é inquestionável, encontrando-se correta a pronúncia do TC.
Todavia, já não se pode concertar com
a pronúncia de inconstitucionalidade do art.º 3º do Decreto. Com efeito, não
concordamos com o facto de uma revogação, como a ocorrida no caso, estar fora
dos limites do poder concretizador da lei.
Como elucida Carlos
Blanco de Morais[9], “nada obsta (...) por força da hierarquia que a lei
goza em face do regulamento, que a mesma possa proceder à sua revogação, mesmo
sem ter previamente modificado a norma legal que constituía o fundamento do poder
regulamentar”. Sendo assim, a revogação ocorre por
força de um juízo legítimo de mérito do legislador sobre o conteúdo do
regulamento.
Em segundo lugar, deve ter-se em
conta que o Decreto Regulamentar revogado, na verdade, manifestou-se como uma
preferência do Governo, dado que, ao desenvolver a Lei de Bases do Sistema
Educativo, este entendeu remeter a normação complementar em causa para Decreto
Regulamentar. Ora, a Constituição não impede a AR de legislar em matéria de
âmbito concorrencial, a qual o Executivo remeteu, por opção legística, para
Decreto Regulamentar. Dessa forma, a AR pode, devido a hierarquia da lei face
às outras fontes normativas, alterar, substituir ou derrogar a normação
regulamentar anteriormente emitida pelo Governo[10].
Por último, a norma do art.º 3º não
priva o Governo de sua competência de produzir regulamentos sobre o conteúdo em
causa, o que faz, apenas, a AR é afastar a normação regulamentar existente
para, num segundo momento, devolver seu espaço de editar nova regulamentação,
desde que seja de conteúdo diverso, ao Governo. Em vista disso, não há uma
supressão de poder no Executivo, mas apenas uma divergência de carácter
político em busca da melhor resposta para satisfazer o interesse público.
Constituiria, num ponto de vista pessoal, a interdependência de poderes em sua
vertente mais prática.
III.
Conclusão
O Acórdão em análise, portanto, nos dá indícios da
existência um núcleo da função administrativa, onde são impostos limites a
atividade legiferante. Desse modo, porventura numa já evolução jurisprudencial,
não se objetou uma contraposição à outras decisões[11].
Todavia, já não se pode afirmar que houve uma exposição argumentativa plausível
que levou a pronúncia de inconstitucionalidade. De facto, a hierarquia
normativa presente na lei já lhe permitiria uma revogação do regulamento, sem
necessidade de emissão de uma disciplina substitutiva.
Ademais, argumentos como a
exemplificação do art.º 199º, alínea C CRP, apenas nos remetem para a natureza
secundária da atividade administrativa, dado que esta se vincula não apenas à
CRP, mas também à lei. O Governo, por também possuir em seu poder a função
legislativa, tem em suas mãos essas duas atividades. Dessa forma, questiona-se
o facto de a CRP atribuir uma “opção” ao Executivo, para remeter matérias antes
de âmbito concorrencial – como essa – à regulamentos, privando, de certo modo,
a atividade legiferante da AR.
Pensa-se, num juízo pessoal e
particular, sem auxílio doutrinário, que a decisão do Acórdão tem como axioma
que uma pronúncia a favor da AR – no caso de não ser inconstitucional uma
revogação como a verificada – levaria a um fortalecimento desse órgão, em detrimento
dos poderes do Governo, dado que contribuiria para um aumento dos seus poderes
de fiscalização, somado ao demérito do último como órgão superior da
administração pública.
Resta, por conseguinte, aguardar a
evolução jurisprudencial no tocante a casos como esse. Isto posto, na espera de
um juízo constitucional consolidado, o preferível será acompanhar o argumento
exposto, em sua declaração de voto, pelo Ex. Juiz-Conselheiro João Cura Mariano:
“Será,
porventura, recomendável, do ponto de vista político, que a Assembleia nesta
área, utilize os seus poderes legislativos com moderação e contenção, de modo a
não colocar em causa a eficiência das múltiplas tarefas do Estado”.
Abreviaturas:
AP Administração Pública
AR Assembleia da República
CRP Constituição da República Portuguesa
PR Presidente da República
TC Tribunal Constitucional
Bibliografia:
. Morais, Carlos
Blanco de, Curso de Direito Constitucional (...), Tomo I, 3ª edição,
Coimbra, 2015.
. Novais, Jorge Reis, Separação de Poderes
e Limites da Competência Legislativa da Assembleia da República, Lex,
Lisboa, 1997
. Piçarra, Nuno:
. A Reserva de Administração (...)
in O Direito, Ano 122º, III-IV, 1990.
. A separação dos poderes na Constituição de 76. Alguns aspetos
in Nos dez anos da Constituição, Imprensa Nacional – Casa da Moeda,
Lousã, 1986.
. Sousa, Marcelo Rebelo de; Matos, André
Salgado de, Direito Administrativo Geral (...), Tomo
I, 3ª edição, reimpressão, D. Quixote, Lisboa, 2016.
João Pedro Villaça Felgueiras
Nº Aluno: 60966
[1] Quando, inversamente,
a sua rejeição é consubstancial a qualquer regime autocrático. Cfr. Novais,
Jorge Reis, Separação de Poderes e Limites da Competência
Legislativa da Assembleia da República, Lex, Lisboa, 1997, p.10.
[2] Esta norma é
concretizada nos dois princípios constantes no art.º 110º: O princípio da
tipicidade dos órgãos de soberania e o princípio da reserva constitucional
quanto ao que diz respeito à formação, à composição e à competência destes
órgãos. Cfr. Piçarra, Nuno, A separação dos poderes na Constituição
de 76. Alguns aspetos in Nos dez anos da Constituição, Imprensa Nacional –
Casa da Moeda, Lousã, 1986, p. 157.
[3] A par da Separação de
Poderes, cita-se o princípio do Estado de direito democrático e o princípio da
legalidade.
[5] Processo nº 238/11;
Relator: Juiz-Conselheiro Vítor Gomes; 29 de Abril de 2011.
[6] Não obstante haver,
importa referir, no Decreto, um regime transitório e a data de entrada em
vigor.
[7] O PR fundamenta,
também, um pedido de apreciação com base na violação do princípio da segurança jurídica.
[8] Leia-se nesse: “também para quem entenda que, podendo
haver, em determinadas situações, «reservas específicas de regulamentação»
detidas pelo Governo, mas que, porém, ainda nelas não é totalmente vedada uma
atuação legislativa por parte da Assembleia da República, contanto que o
Parlamento, ao efetuá-la, revogue, derrogue ou abrogue, direta ou
implicitamente, a competência de regulamentação que, nessas situações, se
encontrava deferida ao Governo”.
[9] Morais, Carlos Blanco
de, Curso de Direito Constitucional (...), Tomo I, 3ª edição,
Coimbra, 2015, p. 189.
[10] O caso em questão
exemplifica uma das formas da AR legislar nesse domínio. Como o Ex. Juiz
Conselheiro João Cura Mariano, em sua declaração de voto, vem a ilustrar: “Se a maioria parlamentar entende que
a aplicação duma determinada regulamentação emitida pelo Governo está a ser
prejudicial aos interesses públicos visados com a legislação regulamentada, mas
não pretende, no imediato, substituí-la por um novo conteúdo, legislando ela
própria nesse domínio, nada impede que opte pela simples revogação daquela
regulamentação, tornando-a inoperativa”.
[11] Refere-se os Acórdãos
1/97 e 24/98.
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