Análise
do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0182/09 de 25/05/2009
Processo nº 0182/09
Data: 25/05/2009
Relator: Rui Botelho
1.
Discrição do
caso em juízo
O presente acórdão visa objetivamente à análise da recorrência
interposta por um médico gastrenterologista
(médico A), em função do acórdão do TCA Sul, de 15.10.08, que julgou improcedente
o recurso contencioso que deduziu do despacho da Ministra da Saúde, de
16.9.2000, no qual se encontrava consignada a negação de provimento ao recurso
hierárquico interposto do despacho do Inspetor-Geral de Saúde que determinou ao
recorrente a reposição da quantia de 7.998.509.00 Escudos.
2.
Alegações e
Contra Alegações
2.1.
Médico A (Recorrente)
O recorrente exercia a sua profissão de médico, especializado na
área de gastrenterologia num determinado Hospital Distrital (HD).
Ora, em função da outorga de um “ Acordo de Prestação Funcional
Extraordinário no âmbito da Especialidade de Gastrenterologia”, o respetivo
recorrente encontrava-se possibilitado a executar exames médicos em função do
Serviço Nacional de Saúde (SNS), ou seja, como funcionário público, devidamente
remunerado em prol das suas atividades, bem como, prestador desse devido
serviço através, igualmente, de natureza privada. Com efeito, o acordo era
limitativo da execução do serviço no âmbito do privado, atendendo a que só
poderiam ser executados exames médicos pelo recorrente, aquando da não
coincidência com o horário de trabalho definido pelo SNS. Posteriormente, a
natureza do acordo veio a sofrer alterações, pelo que, passou a consagrar a
possibilidade do serviço privado ser executado dentro do horário normal de
trabalho, unicamente, e salvo “ sempre que as situações clínicas o
justificassem, com a avaliação de caso a caso”.
Efetivamente,
em função da outorga da atualização do acordo anteriormente mencionado, o
recorrente procedeu à contínua realização de exames médicos de cariz privado,
durante a vigência do seu horário normal de trabalho, de tal modo que,
fundamentou a inexplicabilidade da aplicação da reposição da quantia de 7.998.509.00 Escudos, que consistia na respetiva
remuneração perante os serviços por si executados, fundamentando-se em certos
vícios imputados ao ato, nomeadamente:
2.1.1.
Vício da incompetência
O recorrente reitera
que tanto o “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da
Especialidade de Gastrenterologia” como também a sua “ Atualização”, ambos
constantes do processo administrativo instrutor, foram outorgados pelos órgãos
de gestão do Hospital Distrital onde exercia funções, no âmbito das suas
competências próprias. Assim sendo, somente os órgãos de gestão daquele
hospital teriam competência para a determinação da reposição de quaisquer
quantias que compreendessem encontrar “ indevidamente pagas no âmbito da sua execução, atenta a autonomia
administrativa e financeira de que goza o respetivo Hospital, face à lei de
Gestão Hospitalar”[1]. Contudo, tal prerrogativa não se
encontraria na jurisdição da esfera de competência do Inspetor-Geral que, de
facto, procedeu à condenação da reposição em causa, pelo que, “ não obsta a
circunstância de o Ministro da Saúde ser possuidor de tutela sobre os
Hospitais.” Consequentemente, tal despacho encontrar-se-ia ferido do vício de
incompetência, pela violação do disposto nos art.º 2º e 5º do DL. nº 19/88 e art.º 40º do DR nº. 3/88.
2.1.2.
Vício da falta de fundamentação
O recorrente invoca que, quer o despacho do senhor Inspetor-Geral
que o “condenou” a repor a quantia em causa nos presentes autos, quer das
informações e pareceres que lhe serviram de suporte, não se alicerçam em
quaisquer fundamentos de facto e de direito para que a reposição tivesse sido efetivada.
Seria de fazer notar, igualmente, que os exames foram efetuados na sua
totalidade seguindo-se a consequente eliminação de listas de espera, o que
acarretara benefícios para os utentes. Desta forma, por força do disposto, no art.º 124º do CPA, o despacho recorrido
teria necessariamente de se encontrar na concordância com os requisitos
expressos nesse artigo, o que, manifestamente não sucedera, no caso em apreço.
2.1.3.
Vício de violação de lei
O recorrente
cumpriu o “Acordo” atendendo às limitações por ele impostas, nomeadamente à
execução de exames no período de vigência do seu horário, modo de funcionamento
do conhecimento quer dos órgãos de gestão, quer da generalidade dos
funcionários, e em especial, daqueles que possuíam o dever de auxílio à
realização destes exames. Por conseguinte, o médico tão pouco apreende a
justificação para que não lhe fosse devidamente remunerado o exercício das suas
competências enquanto funcionário do Hospital, de acordo com a percentagem
previamente estabelecida, por ambas as partes. Para além do exposto,
tornar-se-ia como uma mera irrelevância o horário a que os exames foram,
efetivamente, realizados, atendendo às condições concretas alegadas e provadas
nos autos. Assim sendo, caso uma entidade permitisse à outra a alteração e
modificação das condições de prestação dos serviços acordados (que constituiu o
sucedido), ser-lhe-ia vedada a invocação desse facto para se “eximir ao
pagamento da contraprestação acordada”, podendo incorrer, consequentemente numa
violação de princípios atinentes à celebração de qualquer contrato
(enfatizando-se os da boa fé consagrados no art.º 227º do CC e normas consagradas nos art.º 30º e 185º do CPA) constituindo-se uma “ clara situação de
abuso de direito (art.º 334º do CC).
Ademais, encontrar-se-ia
igualmente violado o princípio da legalidade estabelecido no art.º 3º do CPA, atendendo à
inexistência de qualquer norma de direito público ou privado, que serviria de
fundamento justificativo para a ordenação da reposição “ padecendo do vício de
violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito”.
A fim de conclusão, sobreleva os pressupostos de que ocorrera uma
violação dos princípios da desburocratização e da eficiência, estabelecidos no art.º 10º do CPA, o que determinaria a
sua anulação.
2.2.
MINISTRA DA SAÚDE
A Ministra da Saúde procedeu à contra alegação dos factos expostos
pelo recorrente.
Primeiramente, esta reitera que “a reposição das quantias devidas
foi apurada em sede de procedimento disciplinar pela Inspeção-Geral dos Serviços
de Saúde” que constitui o órgão primordial do Ministério da Saúde (MS). Desta
forma, a fim da prossecução dos objetivos impostos pelo órgão mencionado, a
IGSS executa a fiscalização do “cumprimento das leis e regulamentos em todos os
serviços e estabelecimentos dependentes do MS ou sujeitos à sua tutela”, bem
como, a “ salvaguarda do interesse publico e a reintegração de legalidades violadas.”[2]
Assim sendo, como resultado dessa fiscalização, aquando da ocorrência da
infração disciplinar por parte do recorrente, adveio a essencialidade da
aplicação da reposição das quantias indevidamente recebidas por este.
Segundamente, a competência do Inspetor-Geral da Saúde quanto à
exigibilidade e cumprimento da obrigação de reposição (art.º 65º,n º1, 91º, nº1 e 92º do Estatuto Disciplinar) é legítima
e não colide com qualquer outra competência cingida na esfera jurídica do
Conselho de Administração do Hospital.
Decerto que, embora tais exames tenham acarretado benefícios
imensuráveis para os utentes, os pressupostos alusivos ao “acordo”, bem como, à
sua “atualização, não foram cumpridos no âmbito da sua natureza tanto formal
como não essencial (cláusulas 7,11 e
11.2 do patente Acordo) abarcando cabalmente a consequência do Hospital ter
de incorrer à remuneração indevida em duplicado, do sujeito em questão, o que conduziu
à lesão do Hospital devido ao montante cobrado por esses exames.
Finalmente, a Ministra invoca o alegado abuso de direito retratado
pelo recorrente, o qual nunca seria verificável atendendo a que não existira
qualquer legitimidade por parte deste para arguir tal eventualidade, tendo em
consideração que o próprio violou o “ horário em que os exames deveriam ser
efetivamente realizados”, ou seja, o dito acordo.
Conclusivamente, o ato recorrido “padece dos alegados vícios que
lhe foram assacados pelo Recorrente, razão pela qual, ao negar provimento ao
recurso contencioso o Douto Acórdão recorrido não merece censura”.
3.
PARECER DO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
A Magistrada do Ministério Público, junto deste tribunal emitiu o
seguinte parecer:
a)
O cerne da questão quanto ao vício de incompetência reside no
facto de que o HD, supostamente, não gozaria de autonomia administrativa e
financeira, nem o Ministro da Saúde possuiria poderes de superintendência e
tutela sobre os hospitais para aplicar a exigência da reposição monetária. No
entanto, tal não é aplicável ao abrigo do art.º
2º, nº 1, do DL nº 19/88, de 21.01, conjuntamente com o art.º 3º do citado diploma, para o HD e
o Ministro da Saúde, respetivamente. Adicionalmente, a decisão de reposição foi
tomada em sede de processo disciplinar, e nessa medida, a sua aplicação
encontrava-se incumbida ao Senhor Inspetor-Geral da Saúde, nos termos do art.º 5º, alíneas h) e j) do DL nº
291/93.
b)
Referentemente ao vício de falta de fundamentação, tal não é
apreciável.
Desta forma, o despacho do Senhor Inspetor-Geral de Saúde contém
uma fundamentação por remissão, constando-se que, no período de vigência de um
Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da especialidade de
gastrenterologia, o arguido procedeu à realização de exames endoscópicos em
horário coincidente com o horário de trabalho enquanto médico do Serviço
Nacional de Saúde, pelos quais foi proporcionalmente remunerado.
Consequentemente, a reposição ordenada não carecia de fundamentos, tendo-se
firmado nos factos constantes do relatório, sendo fundada, ainda, no art.º 91º, nº1, do Estatuto
Disciplinar.
c)
A questão do vício da violação de lei, por erro nos pressupostos,
assiste ao facto de, tendo o recorrente cumprido com os objetivos que se
encontravam subjacentes ao “ Acordo”, e tendo o Hospital recebido as receitas
respeitantes à execução desses exames, assiste razão ao arguido que deveria ser
remunerado pelo estabelecimento de saúde, em prol da percentagem estabelecida.
À luz de tal entendimento, o Tribunal declarou que não seria indevido o
“pagamento do montante em causa ao ora recorrente, em, em face da cláusula 9º do citado Acordo, nos
termos da qual do valor dos atos realizados paga o 1º ao 2º outorgante a percentagem de 60%), pelo que, a
reposição ordenada não seria permitida atendendo aos art.ºs 65º, nº1 e 91º, nº1, do ED de 1984, encontrando-se por esta
via, o “ato contenciosamente impugnado ferido de vício de violação de lei”.
Em suma, atendendo aos fundamentos expostos, improcedem todas as
conclusões da alegação do recorrente, não se mostrando violado nenhum dos
preceitos e princípios jurídicos nela mencionados, pelo que se procedeu à
negação do provimento ao recurso, com a consequente confirmação da sentença
recorrida.
4.
Matérias
relevantes para a análise e discussão do acórdão
Princípio da boa-fé-
este
princípio constitui um elemento basilar de qualquer relação jurídica existente,
encontrando-se reconhecido no art.º 266º
CRP, bem como, no art.º 10º CPA.
Conforme tal consagração, este princípio releva, fundamentalmente, como
norteador, limitador e impositor das condutas dos particulares nas relações estabelecidas
com a Administração. Assim sendo, encontra-se subjacente uma ideologia de
comportamento a considerar e respeitar, com o intuito da não frustração das
expectativas de outrem, aquando do estabelecimento desses atos e relações
jurídicas, a fim da existência de um ambiente jurídico seguro e estável.
Princípio da
Desburocratização- Segundo o Senhor Professor Marcelo Rebelo de Sousa, este princípio
relaciona-se inevitavelmente com o principio da prossecução do interesse
público e o do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares,
encontrando-se enunciado no art.º 267º
nº1 CRP e no art.º 10º CPA. Conforme o entendimento deste professor, o
imperativo da desburocratização incide sobre dois planos diferenciados, o da
estruturação administrativa e o do procedimento administrativo, atuando através
de critérios de adequação e fundamentação de acordo com as exigências e
necessidades de cada um deles.
Administração
Indireta do Estado- Segundo o Senhor Professor Freitas do Amaral, a Administração Indireta
é constituída por outras entidades que não o Estado, às quais este encarrega a
realização dos seus próprios fins, ditados por isso, de personalidade jurídica
acompanhada de autonomia administrativa ou administrativa e financeira- visão
objetivista e material. Pelo contrário, de um ponto de vista subjetivo ou
orgânico, a administração estadual indireta, definir-se-ia como o conjunto de
entidades públicas que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à
realização de fins do Estado, que possuem personalidade jurídica própria, bem
como, autonomia administrativa.
E.P.E- uma empresa pública estadual constitui uma pessoa coletiva
pública, possuidora de personalidade jurídica, bem como, autonomia, reconhecida
através do atual estatuto das empresas públicas, elemento basilar da
constituição destas, versado sobre o DL
nº 133/2013.
Segundo o Senhor Professor Freitas do Amaral, estaria subjacente
ao DL nº 558/995 um princípio de
dupla missão das empresas e, embora não exista uma norma análoga no DL nº133/2013, o princípio manter-se-ia
plenamente válido.
De acordo com João Caupers, as E.P.E’s são integrantes da Administração
Estadual Indireta, pelo que, são possuidoras de uma dupla missão: por um lado,
contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do setor público (função
económico financeira), e, por outro lado, para a obtenção de níveis adequados
de satisfação das necessidades coletivas (missão social).
Inspetor-Geral- constitui um órgão da Inspeção-Geral dos serviços e Saúde (IGSS),
como postula o art.º 4 nº 1 do DL nº312/87
(que se encontrava em vigor aquando da resolução do caso em apreço). Nos termos
do diploma, encontra-se estabelecido, no art.º1/1,
que a IGSS se encontra classificada como órgão do Ministério da Saúde. De fazer
salientar que este órgão encontra-se submetido a uma relação hierárquica, no
âmbito da tutela de poderes, a Ministra da Saúde (dirigente do ministério da
Saúde, nos termos do art.º 201º nº2 CRP
concede ordens aos órgãos seus inferiores, nomeadamente o Inspetor-geral.
5.
Tomada de
Posição
Com o intuito de finalizar esta análise, torna-se imprescindível
mencionar certos pressupostos.
Primeiramente, é necessário estabelecer que, de facto, o
recorrente procedera à realização de exames médicos durante a vigência do horário
de trabalho no Hospital, enquanto profissional liberal, contornando os limites
impostos pelo referente “Acordo”, bem como a sua “ Atualização”. Com efeito, de
acordo com os pressupostos consagrados no art.º
3º nº3 do DL nº 19/88 de 21 de Janeiro, é atribuído ao Ministério da saúde
a capacidade de ordenação de inspeções e inquéritos ao funcionamento dos
hospitais. Na verdade, a atribuição de tutela e superintendência na Administração
Indireta do Estado consigna-se numa exigência constitucional, nos termos do art.º 199º, alínea d) da CRP, metamorfoseando-se,
de entre outras, na possibilidade do Governo poder emitir diretivas,
recomendações ou orientações às pessoas coletivas integrantes desta
administração. Ora, efetivamente, o Inspetor-Geral não careceria de competência
para aplicação da sanção ao recorrente, de acordo com o art.º 6º nº 2, alínea e) do DL nº 312/87, de 18 de Agosto, sanção
esta, alicerçada na fiscalização efetuada pelo IGSS. Portanto, posso reiterar
que, no quadro do alegado vício de incompetência, não procede quanto ao
recorrente, encontrando-me em consonância com o parecer do STA.
Segundamente, quanto ao alegado vício de falta de fundamentação do
ato, tal apreciação não é validável, atendendo a que se encontraria em
desconformidade com o conteúdo consagrado no art.º 124ª do CPA de 1991 (atual art.º 152º CPA), na medida em que,
é exigível que determinados atos sejam acompanhados de fundamentação, de entre
os quais relevam os atos praticados na sede deste acórdão, pelo que, o STA
procedeu à comprovação da existência destes, bem como, a sua efetivação e
validade.
Finalmente, o recorrente arguiu a subsistência de um vício de lei,
sustentada por erro nos pressupostos, bem como, na decorrência da violação dos
princípios da desburocratização, eficiência e boa-fé. De facto, a sanção veio a
ser aplicada em função do não respeito dos limites impostos pelo “Acordo”
aquando da realização das atividades médicas do recorrente, o que, por
conseguinte, se torna necessário aludir à má-fé por parte deste, nos termos do art.º 6º do CPA de 1991 (atual art.º 10º CPA)
acompanhado do art.º 266º CRP, concebendo-se
como um comportamento censurável. De facto, e adicionalmente, não revelaria
qualquer violação destes princípios, julgando-se improcedentes tais alegações,
encontrando-me em concordância com a decisão proferia pelo Supremo Tribunal
Administrativo.
6.
Bibliografia
- AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Manual de Direito Administrativo,
Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016
- AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Manual de Direito Administrativo,
Volume II, 3ª edição, Almedina, 2015
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, Em busca do Ato Administrativo Perdido,
Almedina, Coimbra, 1996
- MORAIS, CARLOS BLANCO DE, O Sistema Político, Almedina, Coimbra,
2018
Trabalho realizado por Sara
Simões, nº 60827
Turma B, subturma 12
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