ANÁLISE DO ACÓRDÃO N.º24/98 DE 22-01-1998 DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ANÁLISE DO ACÓRDÃO N.º24/98 DE 22-01-1998 DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

I.                    INTRODUÇÃO

Esta exposição vai incidir sobre o Acórdão n.º 24/98 do Tribunal Constitucional (TC), processo n.º 621/97, de 22-01-1998. Este acórdão debruça-se sobre uma lei da Assembleia da República (AR) que envolvia a modificação do regime de cobrança de portagens constante do contrato de concessão da autoestrada do Oeste celebrado pelo Governo.

No cerne de toda a questão está um pedido, pelo Presidente da República (PR) de apreciação da constitucionalidade de todas as normas do Decreto n.º 196/VII da AR. O PR suscitou a dúvida sobre a possível violação dos princípios da igualdade e da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania.

Assim, procurar-se-á definir e desenvolver ambos os princípios, bem como responder às questões fundamentais de saber se houve ou não violação dos mesmos. E ainda, concluir criticamente, concordando ou discordando, sobre a decisão proferida pelo TC.

II.                  SUMÁRIO DO ACÓRDÃO

De um ponto de vista cronológico:

Através do Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de janeiro, o Governo pretende aumentar a oferta de infraestruturas rodoviárias, atendendo ao “crescimento significativo da taxa de motorização, do número de viagens empreendidas e da extensão dos percursos realizados” pela população portuguesa e à pressão crescente sobre as estradas nacionais. Assim, por via deste decreto, estabeleceu o regime de realização do concurso internacional de concessão de lanços de autoestradas da chamada concessão Oeste […]; dispôs ainda, expressamente que as condições de exploração e manutenção dos lanços Torres Vedras (Sul) - Bombarral - Óbidos - Caldas da Rainha seriam estabelecidos nas bases dos respetivos contratos e que as dos restantes seriam em regime de portagem.

A 13 de Agosto, foi publicado o Decreto-Lei n.º 208/97 que integrou transitoriamente o lanço Torres Vedras (Sul) - Bombarral da A8 (CRIL - Leiria) na BRISA – Auto-Estradas de Portugal, S.A (BRISA), “para efeitos de conservação e exploração, enquanto não for atribuída a concessão Oeste”, prevista no Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de janeiro. Na sequência deste diploma, a Portaria n.º 693-A/97, de 14 de agosto, fixou as taxas de portagem a cobrar pela BRISA na exploração do novo sublanço Torres Vedras – Bombarral.

A 24 de outubro, foi publicado o Decreto-Lei n.º 294/97 que aprovou as modificações às Bases do contrato de concessão da construção, conservação e exploração de autoestradas outorgado com a BRISA, de forma a que o referido lanço de autoestrada do Oeste passasse a integrar o objeto da concessão para efeitos de conservação e exploração, sujeito ao regime de portagem, a reverter para a concessionária.

Registe-se, por fim, que na data de 29 de outubro de 1997 foi requerida, por nove deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata, a apreciação para efeitos de ratificação, do Decreto-Lei n.º 294/97, com este fundamento: ”A revisão da concessão da construção, conservação e exploração de autoestradas outorgada à BRISA, […], aprova modificações ao respetivo contrato que consubstanciam uma medida claramente injusta e discriminatória do Governo em relação aos cidadãos do distrito de Leiria e Oeste.”.

Antes de analisar as questões de constitucionalidade submetidas à apreciação do TC, importa transcrever as normas do Decreto n.º 196/VII:

“Artigo 1º - Os lanços Torres Vedras (Sul) - Bombarral, Torres Vedras (Norte) - Bombarral, bem como o sublanço Torres Vedras (Sul) - Torres Vedras (Norte) - variante de Torres Vedras, da AE 8 - CRIL - Leiria, são integrados transitoriamente na concessão da BRISA - Auto-Estradas de Portugal, S.A., para efeitos de conservação, até à decisão sobre a eventual atribuição da concessão Oeste, prevista no Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de Janeiro, nas condições definidas no presente diploma.

Artigo 2º - 1- As vias rodoviárias referidas no artigo anterior e o seu prolongamento, já previsto, até Leiria, bem como o troço do IP 6 entre Peniche e Santarém não ficam sujeitas ao regime de taxa de portagem. 2- ….

Artigo 3º - As condições financeiras para a conservação dos lanços e sublanços referidos no artigo 1.º serão objeto de acordo entre a BRISA - Auto-Estradas de Portugal, S.A., e a Junta Autónoma das Estradas.

Artigo 4º - 1- É revogado o Decreto-Lei n.º 208/97, de 13 de Agosto. 2- … “

III.                CONFIGURAÇÃO DO CASO CONCRETO

Segundo o Professor FREITAS DO AMARAL, “a Administração Pública existe e funciona para prosseguir o interesse público, mas não o pode fazer de qualquer maneira, e muito menos de maneira arbitrária: tem de fazê-lo com observância de um certo número de princípios e regras”. Para nós, interessa-nos apenas dois desses princípios: o princípio da igualdade e o princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania.

O PR pediu a apreciação da constitucionalidade das normas do referido diploma por violação do princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos face ao Estado ínsito no princípio da igualdade do art.13.º, da CRP, na medida em que, podendo ser consideradas normas materialmente expropriatórias, não são acompanhadas da necessária previsão da indemnização correspondente; e por violação do princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania do art.111.º/1, da CRP, e do estatuto constitucional do Governo do art.182.º da CRP, na medida em que invadem o âmbito nuclear do Executivo.

Como refere o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA, para o princípio da igualdade, as situações entre si iguais devem ser tratadas de maneira igual e as situações entre si diferentes de maneira diferente, na medida da diferença. Uma vez apurada a identidade susbtancial entre situações, o princípio da igualdade implica, por um lado, que não se trate desigualmente o que deve ser igual (sentido negativo) e, por outro, que se trate de forma igual o que deve ser igual (sentido positivo).

No Decreto n.º196/VII da AR consta uma medida legal de privação do direito patrimonial da BRISA, medida esta que se considera ter um caráter materialmente expropriatório. Entre os requisitos constitucionais específicos de um ato materialmente expropriatório, “e não apenas por força do art.62.º/2, da CRP, mas também como garantia ínsita no âmbito de proteção do n.º 1 do mesmo artigo, e ainda como exigência decorrente do princípio do Estado de Direito (art.2.º, da CRP) e do princípio da igualdade (art.13.º, da CRP)”, encontra-se o requisito da simultânea concessão de uma indemnização compensatória do sacrifício imposto. Significa isto que, independentemente do momento em que o pagamento venha a ser feito, a lei expropriatória só é conforme à CRP se contiver, como condição de licitude do ato, uma cláusula explícita de concessão de indemnização pelo sacrifício que simultaneamente impõe. O que está aqui em causa, segundo o PR, é que se a lei que expropria, não indemniza conjuntamente, então não observa o princípio da igualdade perante os encargos estatais.

Nos nossos dias, a característica mais marcante do Direito Público é a separação de poderes. A CRP acolhe este princípio no artigo 111.º, enquanto fundamento do Estado de Direito democrático (art.2.º, da CRP). No que toca a este princípio, tanto o Parlamento como o Governo têm legitimidade e competência para o exercício das funções que lhes são constitucionalmente atribuídas. Este princípio pode desdobrar-se em duas dimensões, uma negativa e outra positiva. A dimensão negativa dita a prevenção da concentração e do abuso do poder, mediante a divisão orgânica e o controlo mútuo dos poderes, ou seja, quando no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados, os órgãos do poder político não possam praticar atos que se reconduzam a outra função do Estado. Diferentemente, a dimensão positiva exige uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público, aferida por referência às ideias de aptidão, responsabilidade e legitimação: as funções do Estado devem ser distribuídas pelos órgãos mais adequados em função da sua natureza e dos seus serviços, dos procedimentos da sua atuação e da sua legitimação, de modo a que decidam de forma responsável e que pelas suas decisões possam ser responsabilizados[1].

Posto isto, se a lei parlamentar (Decreto n.º196/VII) entrar em vigor, revoga, total ou parcialmente, dois decretos-leis do Governo; afeta a subsistência de um concurso público internacional para a escolha do concessionário que irá construir e explorar os novos lanços da autoestrada do Oeste e também modifica um contrato administrativo de concessão assinado pelo Governo e pela BRISA. Considera, assim, o PR que “[…] afeta decisivamente as competências políticas e administrativas que o Governo havia legitimamente exercido na sua qualidade constitucional de «o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública»; sem que, para isso, a Assembleia da República dispusesse de fundamento constitucional bastante, pode ainda considerar-se que o Decreto nº 196/VII da AR invade ilegitimamente o âmbito nuclear do Executivo”, o que acarretaria inconstitucionalidade por violação do princípio de separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania (art.111.º/1, da CRP) e do estatuto constitucional do Governo (art.182.º, da CRP)”. Neste âmbito, e, plenamente relacionado com o Direito Administrativo, suscita-se a questão da existência de uma reserva de Administração, ou seja, saber se o princípio da separação de poderes impõe a existência de um limite à função legislativa perante a administração.

IV.               CONCLUSÃO

No que respeita à decisão relativamente ao princípio da igualdade, o TC argumenta que o fundamento essencial desta jurisprudência está no facto de o Estado ser o verdadeiro “dono” da BRISA. Aquilo que se pretendia era que o ato jurídico público de ablação de um direito de conteúdo patrimonial fosse submetido a um tratamento constitucional análogo ao da expropriação por utilidade pública (arts. 62.º/2 e 13.º, da CRP). Porém, a circunstância de o Decreto não prever o pagamento de uma indemnização encontra justificação no facto de ser o Estado, essencialmente, a entidade afetada pela abolição dessa receita da concessionária. Não há que falar em expropriação de entidades autónomas quando o Estado é, direta ou indiretamente, o único titular do capital social dessas empresas. Não se encontra, assim, violado o princípio da igualdade.

Quanto à decisão relativamente ao princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania, o TC considera que a separação e interdependência dos órgãos de soberania exprime um esquema relacional de competências e responsabilidades dos órgãos do Estado, destinado a assegurar, simultaneamente, a referida medida jurídica do poder e um princípio de responsabilidade dos órgãos de soberania. Do mesmo modo, havendo um alegado espaço próprio e típico de atuação do Governo, como “órgão superior da administração pública” (art.182.º, da CRP), tal não significa que o legislador parlamentar não possa pré-ocupar esse espaço no uso dos seus amplos “poderes de conformação”. Porém, mesmo que se reconheça que sempre será inerente ao princípio do Estado de direito democrático a reserva de um núcleo essencial da Administração ou do Executivo, como condição da limitação do exercício dos poderes pelos órgãos de soberania e da própria necessidade de responsabilização do Governo, a colisão com tal núcleo haveria de implicar uma pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua atividade normal, pelo Parlamento, sem qualquer justificação especial.

Seja como for, decisivo é que da presente intervenção do legislador parlamentar o que deriva, no fim de contas, é uma eliminação da cobrança de portagens, o que não é de molde a pôr em causa o núcleo essencial da função administrativa do Governo. Tanto assim que com tal intromissão o Parlamento não retirou integralmente ao Governo a gestão administrativa da política rodoviária em matéria de autoestradas (antes e apenas aplicou de modo distinto a respetiva classificação, com eliminação da cobrança de portagem em certos lanços rodoviários). Não há, assim, uma “pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua atividade normal, pelo Parlamento”. Ou seja, não há uma intromissão intolerável da AR na esfera puramente administrativa do Governo, em domínios que são próprios da sua atividade executiva, e, por consequência, não se deteta um desrespeito dos limites constitucionais de natureza funcional à liberdade e extensão de conformação do legislador. Com o que, não se mostra violado o princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania, consignado no art.111.º/1, nem se revela violado o estatuto constitucional do Governo, consignado no art.182.º, ambos da CRP.

Em suma, o TC decide não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas do Decreto n.º196/VII da AR, ou seja, defende não terem sido violados os princípios da igualdade e da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania.

Para concluir, parece-nos que, analisando os factos e os fundamentos da decisão, consideramos que a decisão proferida pelo TC respeitante ao princípio da igualdade é correta. Contudo, discordamos da decisão quanto à não violação do princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania, pois é importante ter em conta que a AR pretende: alterar, através de ato formalmente legislativo, um ato administrativo praticado pelo Governo, eliminando o regime de portagens que constituía o pressuposto estabelecido para a concessão, à sombra do qual foi praticado esse ato administrativo; e, suprimir parte de uma cláusula do contrato remodelado de concessão já outorgado entre o Governo e a BRISA, retirando da concessão de exploração o aludido lanço Torres Vedras (Sul) – Bombarral, mas mantendo na concessão, para efeitos de conservação, esse lanço e outros, relegando para futuro contrato a celebrar entre a concessionária e a Junta Autónoma de Estradas, o estabelecimento das condições financeiras da nova concessão. Posto isto, afigura-se que é indiscutível que há violação do princípio da separação e interdependência dos poderes dos órgãos de soberania. 

Rita Martins Clímaco, 60890

Bibliografia

Acórdão do TC n.º 24/98 de 22.1.1998, processo n.º 621/97;

Freitas Do Amaral, Diogo. Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2.º edição, Lisboa, 2011;

Rebelo De Sousa, Marcelo e Salgado Matos, André. Direito Administrativo Geral, t.I, 3.º edição, Lisboa, 2008.

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[1] Marcelo Rebelo De Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, t. I, 3.º edição, Lisboa, 2008, p. 130.