Análise do Acórdão n.º 1/97 do Tribunal Constitucional

O presente acórdão surge no seguimento do envio para apreciação da constitucionalidade, do Presidente da República (de agora em diante, PR), do Decreto n.º58/VII, aprovado em 31 de Outubro de de 1996 pela a Assembleia da República (idem, AR) para o Tribunal Constitucional (idem, TC). O Decreto referido, subordinado ao título “Criação de vagas adicionais no acesso ao ensino superior”, veio a impor ao Governo que, através de portaria, criasse vagas adicionais para os estudantes que tivessem obtido nota de candidatura superior ao último colocado da 1.ª fase no ano letivo de 1996-1997, na sequência dos exames de Setembro de 1996. Porém, o processo do concurso nacional de acesso ao ensino superior para o ano lectivo de 1996-1997 já teria sido concluído, tendo sido fixado pela Portaria n.º254/96, de 13 de Julho, ao abrigo do Decreto-Lei n.º28-B/86, de 4 de Abril (regime material de acesso ao ensino superior), lei de desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º46/86, de 14 de Outubro). 

Sem prejuízo de outros fundamentos para o pedido, apenas será objeto desta publicação a questão da eventual inconstitucionalidade do decreto por violação do princípio da separação de poderes e interdependência dos órgãos de soberania. 

O PR veio a fundamentar o pedido da inconstitucionalidade das normas por violação do princípio da separação de poderes com três argumentos:

1) a decisão foi tomada no âmbito da função administrativa, por constituir regulamentação e execução de actos legislativos, uma vez que não houve uma mudança no regime material de acesso ao ensino superior, mas sim uma modificação excepcional e retroativa a uma portaria do Governo que já tinha concluído o processo (Portaria n.º254/96 de 13 de Julho), havendo uma intrusão ao núcleo essencial da função administrativa; 

2) a AR terá invadido uma área de competências administrativas constitucionalmente atribuídas ao Governo nos termos das alíneas c), d) e g) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa (idem, CRP). Tal actuação põe em causa a racionalidade dos mecanismos políticos de controlo do Governo e consequentemente a própria configuração da separação e interdependência entre os órgãos de soberania; 

3) a decisão terá posto em crise a função constitucional do Governo como órgão superior da Administração Pública, nos termos do artigo 182.º da CRP, ao derrogar decisões administrativas que este tomara legitimamente ao abrigo da lei em vigor. 

No entendimento do TC, não há uma reserva geral de exercício da função administrativa em favor do Governo, vendo esta ideia como inadequada à função actual do princípio da separação de poderes na medida em que diminuiria possibilidades de efectivação do controlo democrático do Executivo. 

Com todo o respeito perante o entendimento do TC, não achamos tal entendimento correto. O princípio da separação de poderes, tem como objetivo último o controlo democrático do poder (na sua dimensão negativa) e a interdependência entre os órgãos de soberania (dimensão positiva). Tendo este objetivo presente, a nossa Constituição assegura diversos mecanismos políticos de controlo das decisões do Executivo, como é exemplo a responsabilidade do Governo perante o PR e AR art. 190.º da CRP) que seriam esvaziados ou simplesmente não variam sentido caso não haja um impedimento da AR de legislar sobre matérias administrativas¹. Por tal, considera-se essencial uma reserva geral de administração, para garantir o equilíbrio de poderes entre os órgãos de soberania.

Outro dos argumentos utilizados pelo TC foi o facto de a AR ter o poder de legislar sobre quaisquer matérias, excepto as reservadas constitucionalmente ao Governo (art.161.º, alínea c) da CRP). O Tribunal entende que as matérias reservadas ao Governo recaem sobre o seu funcionamento e organização (art. 198.º/2 CRP), não podendo retirar a mesma conclusão das alíneas c), d) e g) do art. 199.º da CRP, podendo a AR pré-determinar a actuação do Governo. Neste caso, o Tribunal desconsidera a distinção entre competência formal para a prática de um acto e os limites funcionais que o ato necessita de observar².

Finalmente, no que toca ao à violação do princípio da separação de poderes tendo em conta que a AR se fez passar pelo Governo, e este ser o “órgão superior da administração pública” (art.182.º da CRP), o Tribunal não entende que haja uma substituição. Isto porque, no entender do TC, o Decreto em questão vem criar critérios de valoração dos resultados de um concurso inovadores, excepcionais e aplicáveis retroactivamente, não exercendo uma atividade administrativa de execução de lei. Porém, esquece este entendimento que a AR, através da Lei n.º46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), veio a conceder ao Governo a coordenação do acesso ao ensino superior (art. 12.º da Lei), concretizada pelo Decreto-Lei n.º28-B/86 de 4 de Abril. Por tal, a AR, ao aprovar o Decreto n.º58/VII, veio a desconsiderar os limites das competências por ela própria atribuídas ao Governo³ como órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública, nos termos do artigo 182.º da CRP.

O TC veio a pronunciar-se pela inconstitucionalidade do artigo 1.º do Decreto n.º58/VII, e consequentemente das restantes normas do mesmo, não por violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, mas sim, por violação do princípio da segurança jurídica e do princípio da igualdade⁴ (que não foram objeto desta publicação). Denota-se porém, a insistência de negar uma reserva geral da administração a favor do Governo e da Administração Pública por parte da jurisprudência constitucional, também presente no Acórdão n.º24/98, sendo que na nossa opinião, não só o princípio da separação de poderes não é incompatível com tal reserva geral de administração como a exige. 

¹  Neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2.ª Edição, Lisboa, Dom Quixote, 2006, página 135;

²  Neste sentido, Jorge Reis Novais, Separação de Poderes e Limites da Competência Legislativa da Assembleia da República, Lisboa, Lex, 1997;

³  Neste sentido, Declaração de voto do Juiz do Tribunal Constitucional, Alberto Tavares da Costa, no acórdão em análise; 

⁴  Ponto 20 do acórdão em análise (“III- Decisão”), alíneas a), b) e c).

Bibliografia:
- Acórdão n.º1/97 Tribunal Constitucional
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2.ª Edição, Lisboa, 2006;
- Jorge Reis Novais, Separação de Poderes e Limites da Competência Legislativa da Assembleia da República, Lisboa, Lex, 1997;
- Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 2.ª Edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2012.

João Falcão de Carvalho, n.º 61382, 2.º ano, subturma 12.