Análise do Acórdão nº 09714/13, do Tribunal Central Administrativo Sul - Alice Silva

Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

Perante a proposta de análise de um acórdão decidi debruçar-me sobre o acórdão nº 09714/13, do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 7 de março de 2013, relatado por Ana Celeste Carvalho, com o propósito de compreender melhor a classificação das funções estaduais e o âmbito de competência dos Tribunais Administrativos. 

Desta forma, o meu trabalho irá ser desenvolvido de acordo com a seguinte estrutura:

I. Objeto do acórdão em análise

II. Alegações e Contra-alegações expostas pelas partes presentes no caso em apreciação

III. Doutrina associada às questões em análise no acórdão

IV. Decisão final do Tribunal Central Administrativo Sul

V. Posição crítica

Objeto do acórdão em análise

O acórdão em análise tem como objeto determinar se o recurso interposto, pela Junta de Freguesia, tem provimento. A Recorrente, no processo datado de 12/12/2012 viu ser negado, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, o seu requerimento de impugnação da proposta da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (designada abreviadamente por UTRAT) relativa à extinção ou à fusão de uma concreta e determinada junta. O Tribunal, neste processo, declarou-se incompetente para se pronunciar sobre a providência cautelar requerida, uma vez que esta extravasa o domínio do Direito administrativo por se tratar de uma questão política e não administrativa. A Junta de Freguesia não se conformando com esta decisão, pretende, agora, recorrer da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.  

Alegações da Recorrente

A recorrente defende que a decisão de proceder à reorganização administrativa do território autárquico pode ser vista como um ato político, no entanto não se poderá afirmar o mesmo da concreta extinção de uma determinada freguesia, uma vez que para esta, tal ato corresponde a um ato administrativo que obedece às regras definidas pela lei. Para além disso, a recorrente considera que é errado entender a UTRAT como um órgão político, pois segundo a mesma a função política só pode ser exercida apenas pelos órgãos superiores do Estado e não por um mero órgão administrativo de apoio à Assembleia da República (doravante designada abreviadamente por A.R), como a UTRAT. Sendo assim, o ato praticado pela UTRAT constitui um ato administrativo, que será impugnável, ao abrigo do nº1 do artigo 51º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), por ser suscetível de afetar direitos ou interesses legalmente protegidos. Para além disso, a recorrente afirma que a proposta apresentada pela UTRAT culminará com uma lei da A.R, que definirá as Juntas de Freguesia que se vão extinguir ou fundir. Desta forma, a recorrente considera que o ato praticado pela UTRAT é o ato central de tal procedimento administrativo, pelo que se este fosse impugnado a A.R não teria condições, por não ter forma de apurar com que extinção ou fusão se cumpre os objetivos Freguesia. Por fim, a Junta de Freguesia recorrente vem afirmar no final das suas alegações que a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria violou, frontalmente, o direito fundamental de acesso à justiça e à tutela judicial efetiva ao rejeitar o seu requerimento inicial por entender que era incompetente para se pronunciar acerca da providência cautelar requerida pela Junta de Freguesia.

Contra-alegações da A.R 

A A.R vem afirmar que a UTRAT foi criada pela lei nº22/2012, de 30 de Maio do mesmo ano, com o propósito de apoiar, através dos seus pareceres e das suas deliberações, tecnicamente uma determinada ação legislativa, que culminará na produção de um ou mais diplomas legais.

Desta forma, a determinação da suspensão da eficácia da proposta da UTRAT constituiria uma decisão inútil, dado que tal atitude não travaria a vontade soberana do legislador, a A.R, nem pararia o processo legislativo referente à reorganização administrativa.

Para além disso, a A.R vem declarar que se viesse a ocorrer a apreciação da legalidade ou a determinação da suspensão da eficácia da proposta da UTRAT, tal prática traduzir-se-ia numa intromissão dos Tribunais Administrativos num domínio cuja apreciação lhes está legal e constitucionalmente vedada.

Decisão final do Tribunal Central Administrativo Sul 

Perante os argumentos de cada uma das partes, o Tribunal Central Administrativo Sul (abreviadamente designado por TCAS) vem pronunciar se a favor da argumentação apresentada pela A.R ao alegar que a UTRAT faz parte da fase instrutória do procedimento legislativo da futura lei.

 Posto isto, o TCAS concluiu que, a proposta da UTRAT, não foi praticada no exercício dos poderes da função administrativa, não sendo por isso um procedimento administrativo, nem uma decisão administrativa com eficácia externa, pelo que por este motivo não será contenciosamente impugnável nos Tribunais Administrativos.

Porém, se a proposta da UTRAT fosse um ato administrativo, o Tribunal Administrativo de Círculo seria incompetente, em razão da hierarquia, para julgar o presente litígio, uma vez que compete, nos termos no nº1 do artigo 24 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, à secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer os processos em matéria administrativa relativos a atos ou omissões da A.R.

Por estas razões, o Tribunal Central Administrativo Sul vem negar provimento ao recurso da recorrente.

Doutrina relativa à matéria presente no acórdão 

Perante isto,cumpre, primeiramente, caracterizar as várias funções estaduais.O Professor Diogo Freitas do Amaral entende que, no que diz respeito à sua finalidade, à função política cabe definir as diretrizes, que fazendo parte do interesse dos seus cidadãos, devem ser adotadas pelo país. Já a função administrativa vai se encarregar de por em prática essas diretrizes definidas pela função política. Este ponto conduz-nos à natureza de ambas as funções. A função política é pautada de liberdade e independência porque é ela que é responsável pela invenção e definição daquilo que acha necessário para atingir a sua finalidade anteriormente referida. A função administrativa já não é pautada desta liberdade, tendo que responder, e executar aquilo que fora previamente estabelecido pela lei, devendo, por isso, a sua atuação ser regida pela mesma. Quanto ao objeto, o Professor Diogo Freitas do Amaral refere que o objeto da função política “são as grandes opções que o país enfrenta ao tomar os rumos que visam atingir o fim desta”, já o objeto da função administrativa remete-nos para a manutenção do bem-estar geral da sociedade. Por fim, o professor vai proceder à distinção entre a função política e a função administrativa através dos órgãos do Estado que lhes estão associados. A função política recai sobre os órgãos superiores do Estado, enquanto que a função administrativa é relegada para órgãos considerados “secundários” , que ser fiscalizados pelos órgãos superiores.

Secundariamente, importa, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, com o propósito de explicitar o modelo tradicional da justiça administrativa existente em Portugal, realizar a caracterização dos modelos com origem britânica e francesa (considerados os principais influenciadores do modelo adotado por Portugal). O professor Vasco Pereira da Silva concorda com o professor Diogo Freitas do Amaral, na medida em que este defende que a principal diferença entre estes dois sistemas reside nos tribunais. No quadro do sistema francês, existe uma dualidade de jurisdições administrativa, gozando os juízes de todos poderes, mas sendo, no entanto, uma jurisdição separada como em Portugal, isto quer dizer que a função jurisdicional encontra-se dividida pelos Tribunais Comuns e pelos Tribunais Administrativos. Em Portugal, os Tribunais Administrativos dividem-se em Tribunais Administrativos de Círculo e Tribunais Tributários, os quais correspondem à primeira instância, em Tribunais Centrais Administrativos de segunda instância e por fim, em Supremo Tribunal Administrativo, que se localiza no topo desta hierarquia.

Por outro lado, no sistema anglo-saxônico, a jurisdição administrativa está apenas limitada à primeira instância, uma vez que neste sistema existe apenas um tribunal especializado, dentro dos tribunais comuns, para julgar a administração pública. Deste modo, o Professor Diogo Freitas do Amaral afirma que neste sistema quer a Administração Pública, quer os particulares encontram-se submetidos aos Tribunais Comuns.

Posição Crítica

Focando, agora, na minha análise crítica, concordo com a decisão tomada pelo Tribunal Central Administrativo Sul ao julgar improcedente o recurso apresentado pela recorrente, uma vez que a proposta da UTRAT é um ato instrutório do procedimento legislativo da futura lei, e não de um ato administrativo (entendido por Rogério Soares e Vieira Andrade como uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos) se este se pronunciasse acerca do requerimento interposto pela Junta de Freguesia, este estaria a violar o princípio da separação de poderes, princípio basilar do nosso Estado de direito democrático, presente no artigo 2º e 111º da CRP.

Para além de violar os artigos acima apresentados, este também estaria a infringir a alínea a) do nº2 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, doravante designado de ETAF, se analisasse o ato colocado em causa pela recorrente, uma vez que, por se tratar de um ato não inserido no âmbito administrativo, não compete a sua análise aos Tribunais Administrativos.

No entanto, se tratasse de um ato administrativo, o Tribunal Administrativo de Círculo seria incompetente, em razão da hierarquia, para julgar o presente pleito, pois compete, nos termos da alínea h) do artigoº 24º n° 1 do ETAF, à secção de contencioso administrativo do STA a resolução de todos os conflitos de competência entre tribunais administrativos.

É evidente que o acórdão em apreciação vem convocar duas matérias fundamentais para a resolução do conflito em causa, a distinção entre os atos políticos, administrativos e legislativos e a hierarquia dos Tribunais Administrativos.

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015.

ANDRADE, Vieira de. Lições de Direito Administrativo, 10ª edição, Almedina Coimbra, 2009.

Silva, Vasco Pereira do. Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras, Edições Almedina, 2019.

Acórdão - http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/ad46cb50ec68717e80257b2f0038d6e2?OpenDocument&fbclid=IwAR2CLo4qRxRRBwac3zry60--9fH0wPIWjKGlvbwqmSkr2Yusewi-r3RzaG0

Alice Rebelo Silva, Nº61035, PB12