Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

Análise do Acórdão do TCAN processo n.º 00971 em Confronto com os Direitos e Interesses Legalmente Protegidos

Identificação do Acórdão

Processo: 00971/13.7BEPRT
Data: 15.12.2017
Tribunal: TAF do Porto
Relator: Hélder Vieira
Descritores: Ação de indemnização; ato ilícito; função político-legislativa; lei do orçamento de Estado para 2012

Nota: Cumpre apresentar o caso de forma razoavelmente detalhada para que depois se possa, dentro do tema apresentado, recolher outras informações que direta ou indiretamente interferem com este. Assim a exposição deste comentário segue a seguinte forma:

               I.         Sumário descritivo do acórdão

a.     Argumentos da acusação

b.     Argumentos da defesa

c.     Conclusão

              II.         Os Direitos e Interesses Legalmente Protegidos em confronto com a margem de ação legislativa do Estado (Princípio da discricionariedade; Princípio da Proporcionalidade; Princípio da igualdade) – comentário crítico

Sumário descritivo do Acórdão

Em causa está um pedido de condenação do Estado Português ao pagamento de indemnizações, por dano patrimonial, devido ao não recebimento de quantias a título de subsídios de férias e de Natal, durante o ano de 2012, ao recorrendo.

A suspensão destes subsídios dá-se em consequência do artigo 21º da Lei n.º64-B/2011, de 30 de Dezembro, que prevê: “A suspensão do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes”. Especificando, in casu, trata-se da suspensão dos ditos subsídios durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), enquanto medida excecional de estabilidade, para as remunerações mensais superiores a 1100 (Euros).

O autor vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a ação administrativa comum, absolvendo o Estado de lhe pagar uma quantia de 6 217.19 Euros a título indemnizatório (sendo o seu vencimento base de 3 037,57 Euros, exige o pagamento dos dois meses equivalentes ao subsídio de férias e ao subsídio de Natal, e um valor de 142,15 Euros correspondente ao prejuízo sofrido pela não utilização do montante devido na sua vida privada).

Acusação

Na acusação o autor alega existir responsabilidade civil por parte do Estado, com base no artigo 15º da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e que prevê que o Estado seja civilmente responsável pelos danos anormais causados aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos por atos que, no exercício da sua função legislativa, pratique em desconformidade com a Constituição. Reforça ainda o seu argumento com o artigo 9º, do mesmo diploma, considerando ilícitas as ações dos órgãos que violem disposições ou princípios constitucionais e de que resulte a ofensa de direitos e interesses legalmente protegidos.

O princípio constitucional em causa é o Princípio da Igualdade, artigo 13º da Lei Fundamental, considerando-se a norma excessiva e provocadora de uma acentuada e significativa diferença de tratamento entre os cidadãos. Por outro lado o autor alega os danos anormais causados (conceito fornecido pelo artigo 2º do diploma supra mencionado).

É ainda arguido pelo Autor que esta norma em sede de Tribunal Constitucional foi considerada inconstitucional, com força obrigatória geral, por violar o princípio da igualdade (Acórdão nº 353/2012) reforçando, na esteira do Prof. Dr. Jorge Miranda, que esta inconstitucionalidade pode não apenas atingir o ato enquanto tal mas também constituir uma relação jurídica obrigacional entre o Estado e um particular que, por causa desse ato, tenha um seu direito ou interesse ofendido e sofra um prejuízo possível (mesmo se não patrimonial) de avaliação  pecuniária

Defesa

Vem afirmar que a Lei (nº 67/2007, de 31 de Dezembro) e, em concreto o artigo 15º, surgem no seio do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) – compromisso internacional que o Estado Português assumiu com a Comissão Europeia, Banco Internacional Europeu e o Fundo Monetário Internacional (TROIKA), com o fim de assegurar a sustentabilidade das contas públicas e condicionando, por outro lado, as escolhas feitas pelo legislador.

A defesa alega ainda que “é ao legislador que compete determinar o âmbito e o conteúdo das opções e das medidas legislativas, designadamente a individualização dos destinatários das prestações e dos diferentes níveis e modalidades de satisfação dos interesses que são disputados e no que se traduz a sua margem de ação”, não se devendo, por isso, limitar a autonomia da função legislativa, sob pena do Parlamento e do Governo ficarem numa margem reduzida para tomada de decisões – diz a acusação que a estes “assiste a condução política do país, pelo que devem dispor de uma extensa liberdade de articulação de objetivos jurídico-constitucionais” .

É defendido o dever de indemnizar, mas que deve ser fixado em função da possibilidade de atuação do Estado, em circunstâncias concretas, no seguimento do princípio do que é razoável, nunca pondo em causa o seu equilíbrio financeiro e prevenindo-o de encargos demasiado onerosos com o pagamento de indemnizações.

Já quanto à anormalidade dos danos causados a defesa diz que se deve separar o nexo de causalidade entre o dano e o comportamento de legislador, pois tratou-se de uma atuação que não foi uma consequência provável da conduta do legislador, mas antes um efeito do quadro normativo excecional.

Quanto ao princípio da proporcionalidade, a defesa sustenta-se em sentenças do TC sobre a mesma matéria: a desigualdade entre o sector público e privado é justificada pelo então contexto económico e financeiro, sendo afetados também os funcionários dos órgãos constitucionais, dos tribunais e das autoridades administrativas, numa mesma medida que o recorrendo.

Conclusão

Importa salientar a declaração da inconstitucionalidade do TC sobre as normas previstas nos artigos 21º e 25º da Lei nº64-B/2011, de 30 de Dezembro (LEI DO ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2012), nos seguintes termos: foi declarada inconstitucional com força obrigatória geral, pela violação do princípio da igualdade, sendo depois com base no artigo 282º/4 da Constituição da República Portuguesa determinado que os “efeitos desta declaração não se aplicariam à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal (...) relativos ao ano de 2012” – sendo, por isso, evidente o não provimento do recurso, uma vez que o recorrendo vem pedir a condenação do Estado pela falta desses mesmos subsídios.

É notório que embora o TC tenha declarado a norma inconstitucional, ressalvou a necessidade de restringir os efeitos da decisão, salvaguardando as medidas já adotadas para o ano de 2012 com o objetivo de atenuar o grave prejuízo para o interesse público e, por isso, em conclusão diz o Tribunal Administrativo tratar-se de uma emergência económica e de um objetivo excecional de interesse público. O TC exercendo o seu poder conferido no artigo 282º/4, ao ponderar “os diferentes interesses em jogo e, cumulativamente, confrontando os interesses afetados pela lei inconstitucional com aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em consequência da declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroativa e repristinatória”, (segundo as anotações dos Prof. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS à Constituição) optou por um mínimo sacrifício a troco do melhor para o interesse público.

Em sede de conclusão do TACN, diz não estar em causa uma norma que vise diretamente tutelar direitos subjetivos ou outras posições jurídicas subjetivas do autor, não sendo qualquer ilegalidade que verifica este requisito de ilicitude na responsabilidade civil. Bem como a anormalidade do dano, que segundo o artigo 2º da Lei nº 67/2007 considera como danos anormais os que “ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam pela sua gravidade a tutela do Direito” e por isso são deixadas por terra estas duas alegações da acusação.

Os Direitos e Interesses Legalmente Protegidos em confronto com a margem de ação legislativa do Estado

Importa desde já especificar os conceitos apresentados:

Direitos subjetivos:  na visão do Prof. Dr. Freitas do Amaral existe uma proteção por parte do Estado para com o particular que é direta e imediata, tendo o particular faculdade de exigir ao Estado comportamentos que satisfaçam o seu interesse privado e para isso assegurando os mecanismos de ação necessários em caso de violação ou não cumprimento, isto é, direito à satisfação de um interesse próprio, oponível ao Estado. Na esteira do Prof. Dr. Paulo Otero estas são posições jurídicas ativas que constituem uma situação favorável ao particular.

Interesses legalmente protegidos: a proteção é imediata no entanto indireta, o particular não pode pedir ao Estado que satisfaça o seu interesse, somente que não o prejudique ilegalmente, assim o particular tem o direito à legalidade de decisões que versem sobre um interesse próprio.

No mesmo seguimento, temos o Prof. Dr. Marcelo Rebelo de Sousa, que considera que não existe notória diferença de regime nestes dois conceitos, caso contrário não se encontrariam quase sempre juntos quando referidos em legislação.

Contrariamente a estas posições surge o Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva dizendo que não existe separação entre os dois conceitos pela Constituição e que por isso devem ser reconduzidos à categoria unitária de direitos subjetivos.

Feita a distinção entre direitos e interesses legalmente protegidos cumpre perguntar que tipo de margem existe para a atuação do Estado na sua função legislativa: até onde podem ir as leis? Que limite existe à criação de leis? De que forma afetam os Direitos dos Cidadãos?

Como já foi visto no caso acima apresentado a resposta por vezes parece-nos pouco limitada por outras nos parece quiçá ilimitada. A verdade é que a Administração Pública desfruta de inúmeros princípios que têm tanto de restritivo como de ampliativo: princípio da discricionariedade – a lei não prevê todas as situações e assim a Administração Pública dispõe de uma margem onde pode escolher entre duas ou mais opções, segundo o Prof. Dr. Marcelo Rebelo de Sousa, dentro dos limites da lei (Princípio da Legalidade). Já na visão do Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva a AP deveria de ser mais imperativa, defendendo mais firmemente o princípio da igualdade e da proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé tratando todos de forma justa e sempre na observância do princípio da legalidade.

Parece-nos pelo caso apresentado que o fim último que é o interesse público entra em confronto direto com direitos e interesses particulares legalmente protegidos, in casu, os particulares da função pública, com vencimentos superiores a determinado valor e que por isso foram sacrificados pelo “interesse público”, num ataque nuclear ao princípio da igualdade e da proporcionalidade e ao previsto no artigo fundamental da Administração Pública – artigo 266º CRP: “A Administração Pública visa a persecução do fim público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos”.

Por outro lado parece-nos procedente que o Estado se ocupe das leis que melhor entender prevendo apenas a balança orçamental e depreciando os valores fundamentais do Estado de Direito Democrático, como os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos dos cidadãos? Do meu ponto de vista não. E na esteira do Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva defendo uma AP mais imperativa, que tenha dentro da sua discricionariedade a defesa dos princípios da legalidade, da imperatividade, da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé.

BIBLIOGRAFIA

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol II, Ed. Almedina

REBELO DE SOUSA, Marcelo, e André Salgado de Matos, Direito Adm. Geral, Tomo I, Ed. D, Quixote

OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo – Volume I, Almedina, 2014

PEREIRA DA SILVA, Vasco, Contencioso administrativo no divã da psicanálise – ensaio sobre as ações do novo procedimento administrativo, Almedina, 2005.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, A cultura a que tenho direito – direitos fundamentais e cultura, Almedina, 2007.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, Em busca do acto administrativo perdido, Almedina, 1ª edição, 2016.

Carolina Santos Pinho - 60703