Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional nº
24/98- Processo nº 621/97 de 19/02/1998
Processo nº 621/97
Data: 19/02/1998
Relator:
Cons.
Guilherme da Fonseca
(Cons. Ribeiro
Mendes)
1.
Descrição do caso em juízo
O presente acórdão visa objetivamente
à deliberação e resolução do litígio surgido aquando da criação de uma lei da
Assembleia da República (Decreto nº 196/VII) cujo diploma intitulado de
“reposição do IC 1 entre Torres Vedras e Leiria e do IP 6 entre Peniche e
Santarém como vias sem portagens” ameaçou o princípio basilar de um Estado de
Direito Democrático, o princípio da separação de poderes (consagrado no art.º nº
2 da CRP) visto que, esta respetiva lei teria invadido o núcleo das
competências do Governo, ao proceder à modificação do regime de cobranças de
portagens constante do contrato de concessão da autoestrada do oeste celebrado
por este mesmo último órgão com a BRISA- Autoestradas de Portugal, S.A.[1]
As normas constantes do Decreto nº 196/VII, foram,
consequentemente, objeto de requerimento de fiscalização preventiva de
constitucionalidade, requerida pelo
Presidente da República, mediante os termos constantes do art.º 278º nº1
e nº 3º, da Constituição e dos art.º 51º, nº1, e 57º, nº1, da Lei do Tribunal
Constitucional.
2. Alegações e Contra alegações
2.1
BRISA E GOVERNO
O Governo aprovou o
Decreto-Lei nº 9/97, de 10 de Janeiro, no qual instituiu o regime da realização
de um concurso internacional de concessão de lanços de autoestradas. Por
conseguinte, passaria a realizar-se a constituição de duas novas empresas
concessionárias que, a par da BRISA, deveriam garantir a exploração da rede de
autoestradas no continente do País, cabendo àquelas duas novas concessionárias assegurar
“as novas frentes de projeto e de obra, mobilizando novas iniciativas e
capitais”. Assim sendo, seria feita a destrinça entre a concessão norte e a
oeste, objetos de contrato de concessão em regime de portagem, a celebrar entre
o Estado e a empresa concessionária a “constituir para o efeito, a conceção, o
projeto, a construção, o financiamento e a exploração dos lanços A8
- IC1 - Caldas da Rainha - Marinha Grande, A8 - IC19 - Marinha Grande - Leiria,
A13 - IP6 - Caldas da Rainha - Rio Maior e A13 - IP6 - Rio Maior – Santarém”
(art.º 2º, nº 1, alínea b) do
Decreto-Lei nº 9/97). Além disso, segundo o nº 2 do mesmo artigo 2º,
integrarão "ainda o objeto das concessões, nas condições concretas a
definir pelas bases dos respetivos contratos, a exploração e manutenção"
dos lanços já construídos e, no que constituirá o ponto nevrálgico da
discussão, o lanço A8 - IC1 - Torres
Vedras (Norte) – Bombarral.
Ora, o lanço Torres Vedras (Sul) - Bombarral da AE 8 (CRIL – Leiria) foi
integrado transitoriamente, por força do disposto no art. 1º do Decreto-Lei nº
208/97, de 13 de Agosto, na concessão da BRISA, para efeitos de conservação e
exploração, enquanto não viesse a ser atribuída a concessão Oeste. De acordo
com o constante no art.º 1º do Decreto-Lei nº 294/97,
de 24 de Outubro, esse lanço de autoestrada viria, igualmente, a ser sujeito ao
regime de portagens, a reverter para esta mesma concessionária.
Deste modo, em virtude das normas
legais e dos atos administrativos referidos, a BRISA 'viu perfeita e
validamente consolidado na sua esfera jurídica o direito subjetivo à
exploração, com cobrança de portagens, do lanço Torres Vedras (Sul) – Bombarral da AE 8”.
No entanto, o Decreto nº 196/VII
da Assembleia da República veio a possuir um carácter de lei restritiva do
direito à propriedade da BRISA, na medida em que as suas normas “afetaram
decisivamente a própria existência dos seus direitos patrimoniais” (exploração
e cobrança de portagens) que, ao abrigo do art.º 62º da CRP, bem como do art.º
18º, nº 3, não poderiam ser violados ou restringidos sem o preenchimento dos
respetivos requisitos. Assim sendo, a medida legal de privação do direito
patrimonial da BRISA teria um carácter “materialmente expropriatório, que implicaria
que não lhe seria exigível o cumprimento de todos os requisitos constitucionais
das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, designadamente o
requisito da generalidade e abstração”. Mas que, contudo, seria imprescindível
a atribuição de uma indeminização compensatória do sacrifício imposto,
atendendo aos princípios do Estado de Direito e proteção da confiança,
consagrados no art.º 2º da CRP, bem como, o princípio da igualdade do art.º 13º
da CRP. A ausência de uma cláusula de concessão desta indeminização acarretaria
a eventual inconstitucionalidade do Decreto nº 196/VII por violação dos
princípios acima mencionados.
Finalmente,
pode considerar-se que o decreto nº 196/VII da AR, teria invadido
ilegitimamente o âmbito nuclear do Executivo, na medida em que afetou as
competências políticas e administrativas que o Governo havia legitimamente
exercido na qualidade de “órgão de condução da política geral do país e órgão
superior da administração pública”, o que levaria à inconstitucionalidade por
violação do princípio de separação e interdependência dos órgãos de soberania
(art. 11ª da CRP) e igualmente, do estatuto constitucional do Governo (art.
182º da CRP).
2.2.
ASSEMBLEIA
DA REPÚBLICA (AR)
O Presidente
da Assembleia da República suscitou reservas acerca da constitucionalidade do
Projeto de Lei nº413/VII, o qual, veio introduzir, concomitantemente, certas
alterações impostas ao original Decreto nº 196/VII (nomeadamente no nº2 do art.
4º). De entre as razões expostas, destacam-se:
a)
É no entender do
Presidente da AR que a abolição de portagens “constitui um ato típico da esfera
de competências do Executivo”. Quanto ao presente projeto, acresce
ainda que, a integração na Brisa da conservação de determinados lanços da A8, equivaleria à modificação dos
pressupostos fundamentais do contrato celebrado pelo Executivo, sem atender à
audição das partes intervenientes, de tal forma que, não seria possível impor à
concessionária uma obrigação contratual adveniente destas novas adulterações.
b)
Expõe-se ainda que o conteúdo dos artigos 1º e 3º não se encontra
abrangido “pela ressalva do nº 2 do artigo 4º no que se refere ao obstáculo
colocado pela lei-travão.”
Na discussão na generalidade e na especialidade do
Projeto nº 413/VII, realizada na reunião plenária da Assembleia da República,
estiveram patentes argumentos sobre a constitucionalidade daquele projeto. Por
um lado, o Ministro João Cravinho invoca "a violação do princípio da
confiança, trave-mestra do nosso Estado de direito”.
Por outro,
António Costa denunciou a solução do contrato pactuado entre o Estado e a BRISA
como uma “violação da competência do Governo”, sendo tais matérias sempre
respeitadas anteriormente pela AR.
3.
Decisão do Tribunal Constitucional
(TC)
Em suma, o Tribunal Constitucional
pronunciou-se relativamente à constitucionalidade quanto ao objeto da
fiscalização preventiva, determinando que não existe uma intromissão
intolerável da AR na esfera puramente administrativa do Governo, em domínios
que são próprios da sua atividade executiva.
Por conseguinte, não se deteta um
desrespeito dos "limites
constitucionais de natureza funcional à liberdade e extensão de conformação do
legislador”[2],
o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, consignado
no art.º 111º, nº1, nem como, o estatuto constitucional do Governo, presente no
art.º 182º, ambos da CRP.
Para finalizar, quanto ao concurso
internacional instituído pelo Governo, torna-se imprescindível referir que os
concorrentes possuíam uma legítima expectativa de que o processo de concurso
prosseguisse até ao fim e que o Estado decidisse, se fosse caso disso, pela “adjudicação
a um dos concorrentes da concessão”. No entanto, tal não se sucedeu, colocando
em causa o princípio da confiança. Posto isto, o TC estabelece que só estaria
patente uma violação deste, caso estivessem preenchidos dois requisitos de
inadmissibilidade. Primeiramente, a “afetação de expectativas quando
constituísse uma mutação da ordem jurídica”, e, segundamente, quando fosse “ditada
pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos que devam considerar-se prevalecentes”[3].
4.
Declaração de voto
4.1.
Violação da alínea a)
José de Sousa e Brito procedeu à votação vencida quanto à
alínea a) da decisão do Tribunal Constitucional, por entender que o nº 2 do artigo
62º da Constituição fora violado, na medida em que “o Decreto nº 196/VII extingue o direito da BRISA à exploração com
cobrança de portagem do lanço Torres
Vedras (Sul) - Bombarral da Autoestrada do Oeste, sem que preveja o
pagamento da justa indemnização”
4.2.
Violação da alínea b)
Armindo Ribeiro Mendes e Maria
Fernanda Palma votaram vencido quanto à conclusão constante da alínea b) do
presente acórdão que se funda na possibilidade da violação do princípio da
proteção da confiança e da segurança jurídica pelo art. 2º do Decreto 196/VII, ao afetar "drasticamente as expectativas legitimamente
criadas das entidades envolvidas e, particularmente no que se refere aos
consórcios concorrentes".
Posto isto, fundam os argumentos
no facto de que, primeiramente as expectativas dos concorrentes na fase inicial
do concurso não são mais fracas do que a expectativa do concorrente que tenha
obtido a concessão, no momento temporal anterior à celebração do contrato. Segundamente,
a circunstância do concurso público não se encontrar concluído àquele momento e,
consequentemente, não existir um ganhador, “não levaria à possibilidade de se
afastar a presença de uma violação do princípio da confiança”. Por último,
pode-se afirmar que a frustração das expectativas dos mesmos concorrentes pela
aprovação de nova legislação parlamentar se poderia qualificar como “gravosa ou
intolerável”.
4.3.
Violação
das alíneas c) e d)
Votaram
vencidos Armindo Ribeiro Mendes, Maria Fernanda Palma, Alberto Tavares da Costa
e, finalmente, Messias Bento quanto aos juízos de não inconstitucionalidade
constantes da alínea c) e d) da decisão.
Ora, de
acordo com o entendimento destes, a AR ter-se-ia intrometido excessivamente na
área de competência do Governo, desconsiderando as competências por ela própria
a este atribuídas, ao tomar a iniciativa de criar outras regras para além das
já existentes, afetando a essência do princípio da separação e interdependência
dos órgãos de soberania.
Com efeito, o
cerne da contenda foi o facto de a AR ter procedido à eliminação do regime de
portagens quando, inclusivamente, já se encontrava aberto o concurso
internacional de concessão, alterando por isso, uma base do contrato outorgado
pelo Governo no exercício de uma das suas competências próprias (competência
administrativa) retirando-lhe, consequentemente, parte do seu objeto, o que
constitui uma intromissão intolerável do parlamento na ação governativa com
desrespeito dos limites constitucionais de natureza funcional.
5.
Matérias
relevantes para a análise e discussão do acórdão
·
A BRISA- Autoestradas de Portugal, S.A. constitui
uma entidade particular que visa a prossecução do interesse público, cuja
atividade assenta no exercício privado de funções públicas. Com efeito, de
acordo com o Senhor Professor Freitas do Amaral, entidades tipificadas de forma
semelhante à Brisa, não se encontram consignadas na administração Pública,
atendendo às suas características orgânicas, constituindo, por conseguinte, um
mero colaborador, auxiliador do Estado.
Contrariamente
ao exposto, o Senhor Professor Marques Guedes e, posteriormente, o Senhor
Professor Marcelo Rebelo de Sousa, defendem que os concessionários adquirem a
classificação de órgão do Estado, embora de forma indireta, carecendo do seu
carácter privado.
·
Princípio da separação de Poderes
O princípio
da separação com interdependência de poderes é um dos mais importantes
enunciados políticos do Estado material de direito, a par do princípio democrático[4], encontrando-se
enunciado no art.º 111º da CRP e garantido na alínea j) do seu art.º 288º.
Segundo o entendimento do Senhor Professor Marcelo Rebelo de Sousa pode
desdobrar-se em duas vertentes, sendo que a primeira, a positiva, exige que as
funções do Estado tenham de ser atribuídas aos órgãos, em função da sua
natureza e dos seus serviços, bem como, dos procedimentos da sua atuação e de
legitimação possibilitando-lhes um nível de decisão mais prudente e racional
para a prossecução dos interesses públicos.
Quanto à segunda vertente, a negativa, ela alicerçar-se no ideal
de atuação, o qual submete-se aos trâmites e funções instituídos em cada órgão,
para que não possam existir violações nem invasões de poderes no núcleo dos
diversos órgãos.
·
Princípio
da segurança jurídica
O Tribunal Constitucional fornece uma definição simplificada do
conceito em questão, (fundamentada no conteúdo do art.º 2º da CRP) considerando
que a “ segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação
aos atos do poder, de modo que cada pessoa possa ver garantida a continuidade
das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos atos que pratica.
Nestes termos, e em regra, as pessoas têm o direito de poder confiar que as
decisões sobre os seus direitos ou relações jurídicas tenham os efeitos
previstos nas normas que os regulam.” (Ac. Nº594/2003).
Por conseguinte, a segurança jurídica constitui não só, um
critério geral que vale para todos os domínios de atuação dos poderes públicos,
como também, um imperativo constitucional implícito como finalidade extrema,
mas que, no plano dos factos e da prática, demonstra-se dificilmente atingível.
·
Princípio
da proteção da confiança
Este princípio (consagrado no art.º 2º e 18º/3 da CRP) segundo o
Senhor professor Carlos Blanco de Morais, consiste numa dimensão subjetiva e
defensiva do princípio da segurança jurídica aplicável perante uma restrição ou
violação dos direitos fundamentais, aquando uma atuação dos órgãos sobreanos
através de atos legislativos.
6. Tomada de posição
Com o intuito
de finalizar esta análise, torna-se imprescindível mencionar certos pressupostos.
Primeiramente,
é necessário esclarecer que, de facto, a Brisa celebrara um contrato com o
Estado através do qual esta se encontrava encarregue da “construção, conservação
e exploração de autoestradas”. Com efeito, o lanço de autoestrada Oeste apenas
passou, posteriormente, a integrar objeto deste mesmo contrato, por força de
necessidade enquanto não fosse possível a atribuição da exploração a outro
concessionário, selecionado na mediação do concurso internacional instituído
pelo Governo. Portanto, posso reiterar que, no quadro de afetação das
expectativas dos concorrentes ao concurso público internacional e da própria
credibilidade do estado Português como “parceiro contratual”, entendo que a
atuação aqui exposta não foi inconstitucional, dado que, tratava-se de uma mera
promessa de realização de um negócio e os concorrentes encontravam-se cientes
de que não lhes poderia ser garantida a plena segurança jurídica, atendendo a
que, o Estado reserva o direito de interromper as negociações ou de lhes
atribuir um término, de acordo com a discricionariedade administrativa.
Segundamente, quanto ao objeto de análise de constitucionalidade
da autuação do Governo e da Assembleia da República, enfatiza-se os seguintes factos:
A Assembleia da República, através do Decreto nº 196/VII pretende alterar atos
administrativos praticados pelo Governo com eficácia externa, bem como, um
contrato por este celebrado com uma sociedade de estatuto privado.
Ora, mesmo que se reconheça que seja intrínseco
ao princípio do Estado de direito democrático a reserva de um núcleo essencial
da administração ou do executivo, decorre que, mesmo havendo que considerar
constitucionalmente esse espaço próprio e típico de atuação do Governo, como
"órgão superior da administração pública" (artigo 182º CRP)
tal não implica que esse espaço não possa vir a ser disponibilizado para a
atuação do legislador parlamentar, no pleno exercício dos seus poderes.
De facto, e, adicionalmente, é necessário fazer a alusão à
Constituição que prevê no artigo 169º o instituto da apreciação parlamentar de
atos legislativos a todos os decretos-leis, "salvo os aprovados no
exercício da competência legislativa exclusiva do Governo", como é
"a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento"
(nº 2 do artigo 198º). Assim sendo, os diplomas governamentais referidos
estariam sujeitos a essa apreciação parlamentar, como também poderiam vir a ser
objeto de alteração e cessação de vigência, por parte da Assembleia da
República, não existindo, a meu ver, uma intromissão dos poderes do Parlamento
no núcleo de atuação do Governo, visto estes serem extensíveis àquilo que foi
concretizado.
Finalmente, é possível concluir que a atuação não violou o
princípio da separação e da interdependência de poderes, atendendo a que o
domínio na qual esta foi executada não se encontrava vedado ao Parlamento,
encontrando-me em concordância com a decisão proferida pelo Tribunal
Constitucional.
7.
Bibliografia
- AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Manual de Direito
Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, Em busca do Ato Administrativo
Perdido, Almedina, Coimbra, 1996
- MORAIS, CARLOS BLANCO DE, O Sistema Político, Almedina,
Coimbra, 2018
[1]
A BRISA- Autoestradas de Portugal, S.A. (abreviadamente referida
como BRISA) constitui uma empresa mista de capitais quase exclusivamente
públicos encarregue da construção, conservação e exploração de autoestradas de
Portugal, encargos advenientes do contrato de concessão que esta possui com o
Governo
[2] Expressão de Gomes Canotilho, em anotação
ao acórdão nº 1/97, in Revista de
Legislação e Jurisprudência, ano 129º, pág. 82;
[4] MORAIS, CARLOS BLANCO DE. O Sistema Político.
Coimbra: Almedina. 2018,p.507
Trabalho realizado por Sara Simões, nº 60827, Turma B, subturma 12
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