Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional 949/2015

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 949/2015

Processo nº 1129/14

1. Síntese

    O acórdão 949/2015 “declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que conferem aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública, legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica”. Por outras palavras, trata de uma situação em que a administração pública esvaziou o conteúdo de um direito reconhecido às autarquias locais.

    O Provedor de Justiça começa por aludir à violação do artigo 6º da Lei Fundamental, no que diz respeito à autonomia das autarquias locais e do artigo 242º/1 no âmbito da tutela administrativa. De uma forma geral, para a violação do artigo 6º invoca como fundamentos que, o facto de que as normas em questão conferirem legitimidade aos referidos membros do Governo para celebrarem acordos coletivos, fazendo com que a realização destes passe a depender da sua concordância, impede que as autarquias locais e os seus trabalhadores decidam o respetivo regime laboral dentro da sua margem de possibilidades. Há por isto uma expropriação do poder de “auto-administração” das autarquias locais em matéria que respeita aos seus quadros de pessoal próprio garantidos constitucionalmente no artigo 243º.

     É também  mencionado que, no que toca ao regulamento dos trabalhadores em funções públicas das autarquias locais, o Governo está circunscrito apenas ao exercício de funções administrativas de tutela, ou seja, à verificação do cumprimento da lei, constitucionalmente previsto pelo artigo 242º/1 da Constituição. É inclusive demonstrado que cabe ao Estado-legislador a harmonização dos interesses das autarquias locais, e não ao Governo. É essencial que o Estado-legislador garanta a sua autonomia e capacidade de “autogoverno”, já que as autarquias locais são os órgãos mais próximos dos interesses próprios das respetivas populações. Desta forma, conclui que é inadmissível esta prerrogativa de o Governo poder fazer um juízo de mérito que contraria a responsabilidade autónoma na gestão de um  universo de interesses próprios e a cima de tudo contraria a essencialidade da existência da autarquia local no quadro de um Estado Unitário.

2. Fundamentação

   Por um lado, é defendida a tese do Provedor de Justiça, começando pela importância das autarquias locais, sendo referido o artigo 235º da Constituição e passando para uma análise mais profunda do seu objetivo intrínseco  na prossecução dos interesses próprios das populações respetivas. 

   São depois traçados os limites da autonomia privada das autarquias locais, cujo espaço de atuação se compreende nos assuntos próprios do círculo local. É importante ter em conta que prossecução dos interesses locais tem de coadunar com a prossecução dos interesses do Estado, mas os limites da autonomia local não podem ser extravasados.

    É também feito um enquadramento do regime da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, e torna-se relevante mencionar que esta lei é aplicada à administração direta e indireta e com as devidas adaptações, à administração autárquica, facto que podemos extrair do artigo 243º/2 , sendo que as “adaptações necessárias" salvaguardam os regimes de contratação na autarquia local. Nesta sequência, é definido o objetivo da contratação coletiva.

    Centrando novamente na análise do problema que trata o acórdão, é referido que, não obstante de a celebração ser necessariamente precedida de um processo negocial, que implica a atribuição de competência para a sua negociação a entidades, é excessivo no âmbito das autarquias locais os membros do Governo responsáveis pelas áreas já mencionadas terem essa legitimidade. Desta forma, as autarquias locais e os seus trabalhadores têm de acomodar o regime laboral, dentro da sua margem de regulação, perante a falta de concordância dos membros do Governo. Concluindo que se segundo o artigo 243º/2, as autarquias locais têm “quadros de pessoal próprio” derivados da autonomia local que por sua vez, é legitimada democraticamente e diretamente através da sua eleição pela população local, logicamente a competência para a celebração e assinatura  destes contratos pertence às autarquias, enquanto empregadores públicos.

    O Secretário de Estado da Administração Pública argumenta a favor da solução normativa, dizendo que esta visava a garantia da semelhança dos regimes aplicáveis aos trabalhadores de toda a administração, baseando-se no artigo 243º/2. Outro motivo alegado, foi o equilíbrio das contas do setor público quanto aos gastos tidos com os trabalhadores, invocando para tal o princípio da compatibilidade financeira dos acordos, na medida em que este dita que as relações de emprego na Administração Pública, são limitadas pela conformação orçamental da despesa que pode envolver, e pelas políticas e interesses públicos. Ao que é refutado pelo Tribunal Constitucional que os interesses públicos são definidos pelo facto de tanto a administração local como a administração direta e indireta do Estado serem alvo do mesmo regime (LTFP). A intervenção do Estado nesta matéria assegura a prossecução do interesse público e nacional através da manutenção de um grau de comparabilidade de regimes jurídicos e do interesse de assegurar o equilíbrio de contas no setor público.

    Quanto à suscitação de inconstitucionalidade da norma em questão por violação do artigo 242º/1, relativamente às delimitações da tutela administrativa, o Tribunal afirma que não estamos perante uma situação de tutela de mérito, já que não é atribuído aos referidos membros do Governo, um poder de controlo sobre a atuação do poder público autárquico, mas sim uma competência própria de decisão sobre o conteúdo das declarações negociais.

3. Decisão

O Tribunal Constitucional pronuncia-se finalmente pela inconstitucionalidade do artigo 364º/3 b), e do 6º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, por violação do princípio da autonomia local (6º/1) pelas razões já referidas.

4. Matérias relevantes para o caso

Autarquias locais

    São definidas pelo professor Freitas do Amaral como pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos próprios habitantes. São também necessariamente pessoas coletivas independentes do Estado embora possam por ele ser fiscalizadas e pertencem à administração autónoma, uma vez que exercem uma atividade administrativa própria. Esta autonomia face ao poder central trata-se de uma característica própria da democracia e justifica o modelo de organização descentralizado, onde as tarefas da administração pública não são desempenhadas somente pelo Estado, mas sim por várias pessoas coletivas diferentes, que exercem uma auto-administração.

Reserva vertical de lei e limites

   A reserva vertical de lei trata-se da existência de limites à densidade reguladora da lei, sendo que um desses limites é a autonomia privada, que no seu sentido amplo abrange também o conceito de autonomia local. O Tribunal Constitucional fez relevar já em outros casos e existência de domínios de autonomia privada garantidos contra excessos de intromissão vertical da lei, visto que a autonomia privada é um domínio próprio dos cidadãos cujas relações inter-subjetivas se caracterizam por parâmetros de liberdade, exercidos ao respeito da lei e essa componente nuclear, deve escapar à intromissão pública na medida do possível.

Princípio da autonomia local e artigo 6º/1

   A autonomia local é um espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio e não pode ser dispensada sob pena de atentar contra o princípio de Estado Democrático.  

    Em análise do artigo 6º/1, percebemos que o princípio geral da unidade do Estado, enquadra quatro princípios específicos: a autonomia regional, a autonomia local, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa, alguns deles salvaguardados contra a revisão constitucional no artigo 288º. 

    Primeiramente, o princípio do Estado Unitário implica a existência de apenas uma Constituição, de órgãos de soberania únicos para todo o território nacional, e uma só ordem jurídica, com clara definição das competências políticas e legislativas e implica ainda as relações diretas entre Estado e cidadão, não obstante da descentralização local e da autonomia regional. O princípio da subsidiariedade atua na promoção e defesa dos interesses regionais e pertence aos entes regionais das regiões autónomas. O princípio da autonomia local, que é o que comporta uma maior relevância para o caso, significa que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado  dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios. Por fim, o princípio da descentralização administrativa em sentido estrito, trata da separação de certos domínios da administração central e a sua entrega a entidades autónomas possuidoras de interesses coletivos próprios.

5. Tomada de posição

   Após a análise do presente acórdão e das matérias que este compreende, concordo com a posição do Provedor de Justiça.

    Quanto à violação do princípio da autonomia local, não restam dúvidas. Repetindo um pouco o que já foi dito, trata-se de um princípio basilar do Estado de Direito Democrático descentralizado e é essencial para assegurar os interesses dos habitantes das respetivas autarquias, pois garante que estes estejam representados na medida do possível. Não faz sentido desta forma, que a legitimidade para realizar acordos coletivos de empregador público nas autarquias locais seja limitada pelo poder de veto do Governo.

    Não concordo no entanto, que não tenha sido invocada a violação do artigo 242º/1, uma vez que o Governo no âmbito do seu poder de tutela administrativa, não se limitou a verificar o cumprimento da lei por parte das autarquias locais, tendo extravasado as suas competências e ele próprio passou tomar parte das decisões tomadas pelos órgãos autárquicos, ainda que apenas no conteúdo das declarações negociais. Tal como afirmou o Provedor de Justiça, cabe ao Estado-legislador a harmonização dos interesses das autarquias locais, e não ao Governo. Por estas razões, no meu entendimento, foi violada a ratio legis da norma em questão. 

Bibliografia

Canotilho, J. J. G., & Moreira, V. (2014). Constituição da República Portuguesa Anotada. Coimbra: Coimbra Editora

Morais, C. B. (2012). Curso de Direito Constitucional, Tomo I (2º). Coimbra: Coimbra Editora

Amaral, D. F. (1986). Curso de Direito Administrativo (1º, Vol. I). Coimbra: Edições Almedina S.A

Madalena Proença Nunes, nº 61068