Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 2964/16.3BELSB, de 01-06-2017
Análise do Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, processo n.º 2964/16.3BELSB, de 01-06-2017
Adriana Filipa Carneiro Morais |
Número de aluno 61114 | 2.º ano Turma B | Subturma 12
No presente acórdão, R
intentou no TAC (Tribunal Administrativo de Círculo) de Lisboa um processo de
intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de
certidões (ao abrigo do art. 104.º do CPTA) contra uma Fundação, pedindo a intimação
da entidade requerida para, no prazo de 10 dias, facultar-lhes a consulta de
toda a documentação integrante do processo de concurso aberto em março de 2016
para atribuição de bolsas para aperfeiçoamento artístico em música,
nomeadamente as atas do júri e formulários de candidatura dos demais candidatos.
Ora, segundo a sentença de 20 de fevereiro de 2017 do TAC de Lisboa, foi
provida a pretensão deduzida pelo requerente R, sendo intimada a entidade
requerida (Fundação) para, dentro de 10 dias, conceder ao requerente R “a cópia
da documentação peticionada, bem como facultar o acesso ao processo para
consulta”. Porém, a requerida Fundação, não resignada, recorreu para o TCA Sul
dessa sentença, chegando a várias conclusões. Contudo, antes de seguir para as
conclusões da requerida no recurso que interpôs, é necessário esclarecer alguns
conceitos, sendo que este acórdão trata da matéria sobre a administração
estadual indireta e as pessoas coletivas de utilidade pública.
O
Estado pode ter uma Administração Direta e uma Administração Indireta. Na
Administração Direta, os fins do Estado prosseguem-se de forma direta (pelo
Estado) e de forma imediata (sob a direção do Governo, sem autonomia). No
entanto, também há serviços que desempenham as suas funções com autonomia pois,
apesar de serem serviços do Estado, têm os seus próprios órgãos de gestão e não
dependem do Governo (Freitas do Amaral, 2015, pp.297 e 298). Para além disso,
há ainda outros serviços que passam a ter personalidade jurídica própria: os
seus fins são os do Estado, mas são prosseguidos por pessoas coletivas que não
o Estado. Ora, estes casos fazem parte da Administração Indireta do Estado que,
do ponto de vista objetivo/material, pode ser definida como “uma atividade
administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por
entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia
administrativa ou administrativas e financeiras”. Em relação à visão
subjetiva/orgânica, é o “conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com
personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e
financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do
Estado” (Freitas do Amaral, 2015, p. 299).
A
Fundação alegou que o tribunal a quo
partiu de um pressuposto errado que contraria toda a doutrina e jurisprudência,
uma vez que, segundo a sentença recorrida, a Fundação é uma pessoa coletiva de
direito privado “integrada na administração indireta do Estado e, como tal, a
relação jurídica em causa (…) seria uma relação jurídica administrativa”. É
referido ainda pela Fundação que a mesma é uma pessoa coletiva de direito
privado e de utilidade pública, não integrando a Administração Indireta do
Estado, não estando incluída no conceito orgânico de Administração Publica,
referido no art. 2.º, n.º4 do CPA.
A
Fundação apoia ainda a sua argumentação no parecer do Prof. Doutor Vieira de Andrade,
uma vez que, como refere o Prof. Doutor Vieira de Andrade, “as pessoas
coletivas de utilidade pública (…) não integram atualmente a Administração Pública,
direta ou indireta”, sendo que “as fundações privadas, como a Fundação, não integram
a administração indireta do Estado”. Assim sendo, está-se perante uma relação
jurídica entre dois sujeitos de direito privado. Ainda no parecer, o Prof.
Doutro Vieira de Andrade conclui que “[o] concurso em referência – concurso público
para atribuição de bolsas para o aperfeiçoamento artístico em música -, apesar
de se chamar público e de obedecer a um “regulamento”, foi lançado e conduzido
no quadro das atribuições próprias e das verbas privadas da Fundação, sem
participação de entidades públicas ou envolvimento de verbas públicas”. Não existindo
uma função materialmente administrativa desenvolvida através das formas típicas
de direito administrativo (regulamento, ato e contrato administrativos), “não há
exercício de poderes públicos, não há influência dominante de autoridades
públicas, não há sequer aplicação de dinheiros públicos”: não há relação
jurídica administrativa. Portanto, não havendo relação jurídica administrativa
(a Fundação não integra a administração indireta do Estado, o concurso é regido
pelo direito privado e não há exercício de poderes públicos), o Tribunal a quo deveria ter negado provimento ao
pedido formulado pelo Recorrido. O Tribunal violou o art. 268.º/1 da CRP e os
arts. 2.º/1 e 82.º/1 do CPA, e a interpretação e aplicação do art. 83.º/2 do
CPA “determina que o recorrido não pode ter acesso a documentos nominativos”. Neste
sentido, a Fundação afirma que se deve revogar a sentença recorrida. De seguida,
o recorrido apresentou contra-alegação do recurso e pugnou pela improcedência
do recurso, e o Ministério Público negou provimento ao recurso, sendo que a
recorrente reiterou que o recurso interposto merece provimento.
Agora,
é necessário analisar os fundamentos do presente recurso jurisdicional. A decisão
recorrida julgou improcedente a exceção dilatória de incompetência absoluta, em
razão da matéria. Ora, de acordo com o diploma que constituiu a Fundação e de
acordo com os seus Estatutos, a Fundação “é uma instituição particular de
utilidade pública geral, dotada de personalidade jurídica”. As pessoas coletivas
de utilidade pública “são pessoas coletivas de direito privado que logram obter
da Administração a declaração de utilidade pública em razão dos fins de
interesse geral ou local que prosseguem.”. O facto de “todas as pessoas
coletivas de utilidade pública“ serem “pessoas coletivas privadas” também é evidenciado
por Marcelo Rebelo de Sousa (Rebelo de Sousa, 1999, p.415) e por Marcello
Caetano (Caetano, 2001, pp. 396 e ss.).
Tal
como refere Diogo Freitas do Amaral, as pessoas coletivas de utilidade pública
são “associações de fundações de direito privado que prossigam fins não
lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração central ou local,
em termos de merecerem da parte desta a declaração de «utilidade pública»”
(Freitas do Amaral, 2015, p. 601). Deste modo, as pessoas coletivas de
utilidade pública são pessoas coletivas privadas, prosseguem “fins não lucrativos
de interesse geral”, cooperando com a Administração Pública, e precisam de
obter a declaração de utilidade pública da Administração, não bastando apenas a
decisão dos seus criadores (Freitas do Amaral, 2015, p.602). Podem ser pessoas
coletivas de utilidade pública as Misericórdias, as associações de bombeiros
voluntários, as creches e jardins de infância, os lares de idosos, as sopas dos
pobres, a Fundação. Então, sendo a Fundação uma pessoa coletiva de direito
privado, não integra a Administração Pública, pois nesta só se integram as
pessoas coletivas de direito público (art. 2.º/4 do CPA) e, assim, a sentença
recorrida falhou ao classificar a Fundação como Administração Pública Indireta.
Contudo, tal não significa a procedência da exceção de incompetência material. Está
em causa o exercício do direito à informação relativo a um procedimento em
curso pela entidade diretamente interessada no mesmo, que se funda no art.83.º
do CPA. Segundo o art. 2.º/1 do CPA, o art. 83.º “é aplicável à conduta de
pessoas coletivas de direito privado”, caso esteja em causa uma relação
jurídica administrativa, o que, não se verificando, implica a incompetência dos
tribunais administrativos em razão da matéria. Cumpre, então, determinar se se
trata de uma relação jurídica administrativa.
Como explica Domingos Soares Farinho,
relação jurídica administrativa existe relativamente
“a entidades privadas desde que a sua actuação implique o exercício de poderes
de autoridade ou seja regulada de modo específico por disposições de direito administrativo”, sendo
que estas “situações tanto podem ocorrer com empresas privadas, por exemplo nos
casos de concessões de serviços públicos ou de prestações de serviços com
obrigação de serviço público, como com entidades não lucrativas, no caso de
delegações de serviços públicos. O caso exemplar é o das Instituições
Particulares de Solidariedade Social que contratam com o Estado a prossecução
de determinadas funções administrativas na área social, educativa ou de saúde e
que, por assegurarem um serviço público, ficam sujeitas, dir-se-á, de um modo
específico, às disposições de direito administrativo que regulam esse tipo de
serviços.” (Soares Farinho, cit in Comentários ao Novo
Código do Procedimento Administrativo), o que não se verifica neste caso.
Deste modo, o Tribunal concluiu pela
procedência da exceção de incompetência material, o que implica a absolvição da
recorrente da instância, devendo o recorrido suportar as custas. De facto,
parece ser a decisão mais acertada, uma vez que não existe uma relação administrativa,
pois a Fundação não integra a administração indireta do Estado, o concurso para
atribuição de bolsas é regido por regras do direito privado e não está em causa
qualquer exercício de poderes públicos.
Referências bibliográficas
Freitas do Amaral, D. (2015). Curso de Direito Administrativo, volume I. Almedina.
Rebelo de Sousa, M. (1999). Lições de Direito Administrativo, volume
I.
Caetano. M. (2001). Manual de Direito Administrativo, volume
I.
Soares Farinho, D. (2016). O âmbito de
aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo: regressar a Ítaca.
Amado
Gomes, C., Fernanda Neves, A., Serrão, T. (2016). Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume
I.
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