Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18-12-2013 (Proc. 0856/10)
O Estado desempenha várias
funções. Segundo o Professor Carlos Blanco Morais, estas funções dividem-se em:
Política(engloba a atividade política e legislativa), Administrativa e
jurisdicional. (não sendo a opinião unânime).
Deste modo, e porque o Governo
tem competências políticas, legislativas e administrativas é fundamental determinar
se uma certa decisão decorre da sua função política ou da sua atividade
administrativa.
Síntese do Acórdão:
No caso, o Município de Vila Nova
de Gaia vem pedir a declaração de nulidade ou
anulação do ato administrativo, feito sob a forma de ato legislativo, através
do Decreto-lei 72/A/2010, de 18/06, proveniente do Ministério das Finanças e da
Administração Pública, tendo sido aprovado em Conselho de Ministros, por
alegadamente violar os artigos 6º,64º,165º,235º e 238 da Constituição da
República Portuguesa( de agora em diante CRP) e da Lei das Finanças Locais.
O autor alega que se trata de um
ato administrativo, que determina as quantias a transferir pelas autarquias para
o SNS, por outro lado o regime de finanças locais é matéria de reserva relativa
da Assembleia da República, Artº 165º, q)- sendo organicamente inconstitucional,
pois o ato resulta de decreto-lei, não precedido da devida autorização
legislativa.
Por seu lado, da contestação do
Conselho de Ministros retira-se que o ato não corresponde a um ato
administrativo, mas antes é uma norma jurídica de execução orçamental ( artº
154º da Lei 3-B/2010, que aprovou o regime financeiro do Serviço Nacional de
Saúde), e por isso não se trataria de ato administrativo, não sendo sindicável
nos Tribunais Administrativos. Ou seja, o artº 78º dirige-se ao universo global
de autarquias locais, sendo por isso uma norma geral e abstrata, integrando-se
na função política do governo. Para além disso, é dito que os Municípios, desde
sempre suportaram os encargos com o SNS e com a ADSE, com as prestações de
natureza médica fornecidas aos seus funcionários, sendo que o artº 78º, que
executa o artº 154º da Lei 3-B/2010( Orçamento de Estado para o ano de 2010),
apenas manteve esse pagamento, limitando-se a estabelecer uma nova fórmula de
calcular o mesmo, tendo-se por base as despesas do ano anterior,(fazendo-se os
devidos acertos do final do ano), sendo esta uma norma de mera execução não
estando assim o Governo a entrar no domínio da Assembleia da República. A
autonomia financeira das autarquias manter-se-ia. Por fim, esta norma seria uma
execução do orçamento do Estado, pelo que não violaria a competência da
Assembleia da República.
A decisão do tribunal
passou por declarar que a tese do autor só poderia valer se fosse inequívoco
que a norma, artº78º do DL 72-A/2010, correspondia a um verdadeiro ato
administrativo, o que não acontece, por duas ordens de razão:
-os fins e o enquadramento geral
não são decorrentes da função administrativa-visando antes a implementação da
política orçamental do Governo;
-a norma não afetava um
destinatário individualizado mas o universo das autarquias.
Não se tratando, na norma em
causa, de um ato administrativo, improcede a pretensão do autor pois as normas
teriam de ser da função administrativa.
Exposto o acórdão, cabe olhar
para a doutrina e outra jurisprudência que incidiu sobre o mesmo assunto.
Segundo o Professor Marcelo
Rebelo de Sousa, a função administrativa e jurisdicional são secundárias face à
atividade legislativa, vinculando-se assim a esta última, como componente
normativa subordinante da função política. Cabe assim fazer um breve resumo
sobre as funções que estão em causa no
presente acórdão, tendo por base ideias do Professor Freitas do Amaral.
A função Política: caracteriza-se
por definir o interesse geral da coletividade, sendo por isso o seu grande
objecto as grandes opções que o país
enfrenta, sob a forma de lei e ato político,traçando o rumo da coletividade.
Tem um caráter livre e primário, sendo limitada pelo constituição em algumas
áreas. É exercida pelos órgãos superiores do Estado.
A função legislativa: encontra-se
no mesmo plano da função política. Assim, define grandes opções, objetivos e normas abstratas.
Quanto à função administrativa:
concretiza as medidas de interesse geral definidas pela política, satisfazendo
por isso continuamente certas necessidades(segurança, bem-estar económico e
social), implicando o desenvolvimento de operações técnicas e materiais de produção
de bens e prestação de serviços. Tem natureza executiva, estando subordinada à
lei(que é o fundamento, critério e limite desta função). O conceito
material de ato administrativo é:”consideram-se atos administrativos as
decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público
visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.»
Assim, o ato
administrativo caracteriza-se pela individualização e pelo facto de
ser concreto. Já os atos normativo tem sido maioritariamente
caracterizados pela generalidade e pela abstracção. Em caso de dúvidas o
STA, tem optado por decidir que os atos serão normativos, sendo que a
utilização deste argumento é na minha opinião fraco.
Sobretudo quando estamos a falar
do Governo, como é o caso, é difícil determinar se estamos perante um ato
normativo ou um ato administrativo, independentemente da classificação que seja
atribuída pelo órgão, pois o Governo, como é visível nos art. 198º e 199º da
CRP, possui as duas competências. Não há definição de lei na CRP , sendo apenas
avançados critérios positivos e negativos. Assim, uma pergunta importante que
tem de ser respondida é: Podem o Parlamento e o Governo, no âmbito da função
legislativa adotar atos que não são gerais e abstratos? A resposta a esta
questão é mais uma vez envolta em discussão. O professor Luís Pereira Coutinho
considera que é necessário subtrair toda a “componente” administrativa tendo as
leis de serem gerais e abstratas; o Professor Marcelo Rebelo de Sousa por seu
lado considera que os atos legislativos podem assumir conteúdos individuais e
concretos, desde que respeitem os princípios constitucionais(ex:
proporcionalidade). Portanto, na generalidade, aceita-se que é possível, desde
que não se esgote totalmente num ato administrativo, ou tenha «conteúdo
materialmente geral», ou não tenha eficácia consumptiva, ou ainda porque contêm
algum elemento inovador relativamente ao regime legal previamente
estabelecido (critério político de decisão, seja ele de natureza
económica ou outro e, nessa medida, ainda criam direito, o que é próprio da
função) “.
A doutrina admite, até à luz do
estipulado na CRP, a existência de um reserva específica de administração( art.
76º/2, 228º, 241º). Surge também a pergunta de saber se existe alguma reserva
geral de Administração, ou seja, se
existe algum domínio em que a atividade legislativa não pode entrar, por
pertencer à administração. Esta é uma questão complexa que tem suscitado na
doutrina divergência. Regra geral, na jurisprudência tem se optado por considerar que não existe
esta reserva, devido à conjugação dos artº 161 c) e 198º, nº2 ( ideia presente
em alguns acordãos ( Ac. TC 1/97), pelo que não existiriam limites a esta
função. Pelo contrário, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado
Matos não concordam com esta opção e salientam o Princípio da legalidade e da
Separação de poderes, presente no art.111º da CRP, sendo que no referido artigo
se menciona não só a separação, mas também a interdependência de poderes, que
remete para três ideias: I) contenção do órgão do âmbito das suas competências;
II)repartição das funções nucleares;III)excluir a acumulação de poderes num só
órgão. Sendo de salientar que a maior legitimidade dos órgãos legislativos e a
necessidade de controlo do executivo, não são contrários à ideia e princípios
mencionados. A AR pode legislar sobre as várias matérias, o que não pode fazer é substituir a Administração numa função que lhe é atribuída pela CRP. A administração demonstra-se assim mais apta e legitimada para exercer a
função administrativa – havendo uma reserva geral de administração.
Segundo o Professor Carlos Blanco
Morais a lei pode dispor sobre todas as matérias. Mas até onde pode ir essa
atividade legislativa? Existem assim dois limites, presentes na Constituição
que impõem restrições ao legislador, limitando assim a densidade reguladora
devendo respeitar as reservas da: autonomia privada(ex: matérias laborais) e
Administração pública. No que diz respeito aos conflitos entre a função
legislativa e administrativa, como no caso do acórdão mencionado, o problema
passa por aferir qual é a legitimidade dos atos legislativos que “pré-ocupam” o
domínio administrativo. Assim, tem se afirmado que o príncipio da separação de
poderes é muito importante para impedir que os tais atos absorvam “integralmente
, no plano vertical,… o universo da função administrativa”.
Os Professores Mário e Rodrigo
Esteves de Oliveira escreveram que “ Sempre que se trate de normas secundárias
emanadas do Governo…-órgãos simultaneamente legislativos e administrativos-sob
a forma de decreto-lei…, o problema não se põe, porque mesmo que se lhes
reconheça um conteúdo regulamentar, serão sempre… atos praticados no domínio da
função legislativa.”, como é mencionado no acordão. Ainda a destacar que o Professor Blanco Morais
tem algumas dúvidas no que toca à constitucionalidade dos DL que incidam sobre
matéria reservada à administração, que é “ reserva de atividade e de forma”,
sendo que estes DL, apresentam assim um excesso de forma que o Professor
Rui Medeiros, entende ser passível de mera irregularidade jurídica, dando-se
prevalência à competência e não à forma.
Posto isto, penso que se trata de
um caso muito duvidoso. Poderíamos pensar que sendo um ato proveniente do Governo, que segundo o art.182º " é o orgão superior de administração", o referido artigo estaria a fazer executar o Orçamento do Estado(sendo essa uma competência prevista no art. 199º b) ) e por isso seria uma ato administrativo, cabendo nas definições já expressas. Contudo ainda assim, tenderia a concordar com o STA, pois primeiramente cabe referir que o DL em causa
visa promover a execução do Orçamento do Estado para 2010, criando mecanismos que levem à contração das despesas públicas e assim cumprir os objetivos políticos de redução da despesa e diminuição do défice, sendo este um importante
exercício político/legislativo do Governo. Por outro lado, mencionar que ainda
que os sujeitos e os montantes estejam determinados, o novo mecanismo
introduzido de retenção, que se traduz numa nova fórmula com conteúdo inovador,pode
ser integrada na política económica geral que o Governo traçou e pretende
implementar, se aplica a todo o conjunto de autarquias locais, sendo que a
eficácia do mesmo necessitaria de atos de aplicação das próprias autarquias
locais, para que esta medida fosse adotada. Assim, materialmente não
é uma norma administrativa, não estando a concretizar diretamente uma medida de
interesse geral nem o exposto no referido art. 154º a uma autarquia
específica, mas antes a introduzir algo novo e de forma igual para todas as autarquias.
Bibliografia:
Morais,
Carlos Blanco (2012),Curso de Direito Constitucional, Tomo I (2º). Coimbra:
Coimbra Editora
Amaral,
Diogo Freitas (1986), Curso de Direito Administrativo (1º, Vol. I). Coimbra:
Edições Almedina S.A
Rebelo
de Sousa,Marcelo e Salgado De Matos, André(2006), Direito Administrativo Geral
– Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 2a edição, Dom Quixote, Lisboa.
Ana Rita Alves, nº 60886
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