Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 15/05/2003, Processo nº 01802/02

Número do processo: 01802/02

Data do Acórdão: 15/05/2003

I.                   FACTOS

Aberto, por aviso publicado no Diário da Republica, II Série, nº 53, de 06/01/96, o concurso interno geral de acesso à categoria de perito tributário de 2ª classe, A candidatou-se e foi admitido no mesmo, sendo que, após ter realizado as provas referentes ao concurso em questão foi-lhe atribuída uma classificação de 8,35 valores e, consequentemente, não foi aprovado.

No seguimento da sua reprovação, A, dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) um recurso hierárquico relativamente ao despacho de 04/11/1997, do Diretor-Geral dos Impostos, que aprovou e reconheceu oficialmente a lista de classificações finais dos candidatos naquele concurso. Porém, o recurso hierárquico foi indeferido por despacho do SEAF de 30/10/1998.

Posteriormente, A recorreu para o Tribunal Central Administrativo (TCA) contra o indeferimento de recurso hierárquico por si interposto do ato homologatório da lista de classificações finais do concurso mencionado anteriormente. Entre vários vícios invocados, o mesmo tribunal considerou que o SEAF, por ausência de delegação de poderes, não detinha competência para apreciar o recurso hierárquico que A lhe dirigiu.

O acórdão em análise resultou de um recurso, para o Supremo Tribunal Administrativo, feito pelo SEAF do acórdão do TCA.

II.                ALEGAÇÕES DO SEAF (RECORRENTE)

Após a publicação do DL nº 3/80, de 07/02 (atualmente revogado), os Secretários de Estado deixaram de possuir competências próprias, exercendo somente os poderes que lhes sejam delegados pelo Primeiro-Ministro ou Ministro respetivo. De acordo com o Parecer da P.G.R., publicado no Diário da República, II Série, de 1987/12/26, "os despachos exarados pelos Secretários de Estado revestem a natureza de atos definitivos e executórios, independentemente da menção expressa de delegação de poderes”.

A falta da respetiva menção de delegação de poderes é um efeito de uma formalidade que não afeta a validade do ato, quando se atinge o objetivo consentido pela lei, que é o recurso contencioso, sendo que, no caso, o recorrente atingiu o mesmo.

Existe, publicado no Diário da República, o Despacho de delegação de competências sendo esse feito de modo totalmente abrangente, porque a expressão utilizada ("designadamente") sempre foi entendida, quer pela Doutrina, quer pela Jurisprudência, como incidindo sobre um elenco meramente exemplificativo de matérias. Desta forma, o Despacho aqui posto em crise compreende, para além das matérias nele elencadas quaisquer outras matérias relacionadas com a Direcção-Geral dos Impostos.

O SEAF concluiu as suas alegacões afirmando não existir o alegado o vício de ilegalidade orgânica.

III.             ALEGAÇÕES DE A (RECORRIDO)

O ato praticado pelo SEAF sofre do vício de violação de lei, por violação expressa do disposto nos artigos 9° e 16° do DL 498/88, de 30/12 (estabelece o novo regime geral de recrutamento e seleção de pessoal para a Administração Pública), e que a ordem jurídica sanciona com a nulidade ou anulabilidade de tais atos. Viola ainda o conteúdo essencial dos princípios fundamentais da justiça, da igualdade e da proporcionalidade, sendo que, o ato administrativo impugnado deverá ser declarado nulo.

Por outro lado, alega que tal ato não está incluído na competência do SEAF, mas ainda assim não se indica a existência de qualquer delegação de competência, contendo  ilegalidade orgânica.

No entender de A, a expressão "designadamente" é usada para se enunciar alguns elementos, sendo a enumeração constante no despacho taxativa. Desta forma, o Ministro das Finanças pretendeu delegar no SEAF, apenas os poderes que constam no despacho mencionado.

IV.             DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

O STA conclui e tomou posição no sentido em conceder provimento ao recurso interposto pelo SEAF, revogando o acórdão impugnado (acórdão do TCA) e ordenando a remessa dos autos ao TCA para apreciação dos restantes vícios imputados ao ato, se a tal nada obstar.

V.                TOMADA DE POSIÇÃO (CONCLUSÃO)

O presente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 15/05/2003, relativo ao processo número 01802/02, releva para o estudo, em sede de Direito Administrativo, da delegação de poderes. Neste caso, encontramos-mos perante uma delegação de poderes dentro da mesma pessoa coletiva.

Importa clarificar alguns aspetos relativamente a matéria de Direito Administrativo, dado que, um dos institutos da apreciação do presente acórdão prende-se na ligação de matérias.

A delegação de poderes corresponde a uma modalidade de repartição de competências dentro de uma mesma pessoa coletiva (desconcentração) ou de transferência entre pessoas coletivas. Das delegações havidas dentro de uma mesma pessoa coletiva, pode distinguir-se as hierárquicas das não hierárquicas. A desconcentração resultante da delegação de poderes tem como objetivo a desburocratização e a aproximação das populações, tendo sempre em vista as metas da boa administração e eficiência administrativa.

Nos termos do artigo 183.º, CRP, que indica a estrutura do Governo (órgão central do Estado), o Secretário de Estado, nos termos do número 1, é um membro do Governo, logo este integra-se na Administração Central do Estado. Como indica o professor Diogo Freitas do Amaral, por força do Decreto-Lei n.º 3/80, de 7 de Fevereiro, a competência dos Secretários de Estado passou a ser sempre uma mera competência delegada, a fim de assegurar a supremacia politica de cada Ministro no seu Ministério. De acordo com artigo 10.º/1, Decreto-Lei n.º 251-A/2015 , de 17 de dezembro: “As/os secretárias/os de Estado não dispõem de competência própria, exceto no que se refere aos respetivos gabinetes, e exercem, em cada caso, a competência que neles seja delegada pelo Primeiro-Ministro ou pela/o ministra/o respetiva/o, (…)”.

De acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, os traços principais do estatuto jurídico dos Secretários de Estado, são atualmente os seguintes:

·         Não participam das funções politica e legislativa;

·         Não participam, em regra, no Concelho de Ministros, salvo em substituição do Ministro respetivo (artigo 185.º, CRP), mas podem participar nos Conselhos especializados;

·         Apenas exercem competência administrativa delegada, sob a orientação direta do respetivo Ministro;

·         Estes não são hierarquicamente subordinados aos Ministros, no entanto, estão sujeitos à supremacia política destes, pois a sua competência é maior ou menor conforme o âmbito de delegação recebida.

Nos termos do artigo 111.º/2 da CRP, a lei, atribuindo a um órgão a competência normal para a pratica de determinados atos, permite que esse mesmo órgão delegue noutro uma parte dessa competência.

A definição de delegação de poderes, ou delegação de competência, varia muito de autor para autor, O professor Freitas do Amaral define a delegação de poderes como “o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre essa mesma matéria”, ou seja, estamos perante uma situação em que, através de uma permissão legal, um órgão administrativo prescinde do exercício de uma competência legalmente atribuída, dando-a a outro órgão, que a desempenha como se fosse o órgão que exerce originariamente a competência atribuída por lei. Na linha desta definição, temos a definição legal contida no artigo 44.º/1 do CPA, que estabelece “os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva ou outro órgão de diferente pessoa coletiva pratique atos administrativos sobre a mesma matéria”.

Como indica o professor Freitas do Amaral, podemos concluir que são três os requisitos para que a delegação se efetive, nomeadamente:

1.                  A lei de habilitação - é necessária uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro. A competência é irrenunciável e inalienável, sendo que, desta forma, só pode haver delegação de poderes com base na lei. Segundo o artigo 111.º/2 da CRP, a delegação de poderes é limitada aos «termos previstos na Constituição e na lei». O artigo 44.º do CPA vem a proteger a figura da delegação de poderes.

2.                  A existência de duas entidades administrativas – delegante (órgão competente e que, consequentemente, tem o poder de delegar), e o delegado (órgão ou agente eventualmente competente, em que se possa delegar);

3.                  Um ato que concretiza a delegação - ato praticado pelo delegante, que determina o exercício do poder por parte do delegado.  Em relação a este elemento, existe uma divergência doutrinária. Por um lado, o professor João Caupers entende que este requisito é a relevância da vontade do delegante. Já o professor Freitas do Amaral entende que é necessária a prática do ato de delegação propriamente dito. Isto corresponde ao ato pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

Sob o prisma da sua extensão, a delegação de poderes pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante delegue uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles, havendo ainda autores que admitem a hipótese de uma delegação total, no entanto, a lei atual exclui expressamente essa hipótese conforme é visível no artigo 45.º, al) a, do CPA que estabelece que não podem ser objeto de delegação “a globalidade dos poderes do delegante”.

Entre os vários vícios invocados entre eles encontra-se a necessidade de entender o alcance quantitativo do elenco de matérias contidas no ato de delegação de poderes do Despacho nº 5751/98 do Ministro das Finanças (é de mencionar que não consegui encontrar disponível em PDF, na internet, o referido despacho, não o conseguindo analisar e, consequentemente, cingindo-me, neste aspeto, ao que refere o acórdão).

A questão prende-se em saber se o conjunto de competências cujo exercício o Ministro das Finanças delegou no recorrente relativamente à Direcção-Geral dos Impostos é taxativo ou exemplificativo. No Despacho consta “Delego no Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, (...), as competências que me são legalmente conferidas relativamente aos seguintes organismos e serviços” e “Direcção-Geral dos Impostos, designadamente para praticar os seguintes atos: (...)”. A dúvida encontra-se está no facto de o Ministro não ter feito uma delegação “genérica”, mas ter usado o advérbio “designadamente”. Refere o STA que “ao mesmo tempo que delegou as suas competências no âmbito daquela Direcção-Geral, (parecendo querer conferir um completa abrangência ao ato de delegação), utilizou uma referência indicativa, “designando” as matérias que cabiam na delegação (com isso parecendo querer limitar o espectro da delegação)”.

A resposta não é isenta de dúvidas, tal como refere o STA. Se o delegante queria, realmente, a delegação total, não seria necessário exemplificar a tábua de assuntos a incluir, pois já nela estariam contidos. Se, ao invés, pretendia constringir o conjunto das matérias, não precisaria de as citar mediante o uso do adverbio “designadamente”.

Numa interpretação semântica, o adverbio em questão é conotado um significado de exemplificação. Nesta interpretação, as matérias referidas não formariam um conjunto fechado em si mesmo, mas seriam antes parte de um conjunto mais vasto.

Por outro lado, como analisa o STA, a forma como o Ministro se manifestou não pode ser vista isoladamente, sendo necessário analisar o contexto dinâmico de todo o despacho e, fazendo isso, é notável que o autor da delegação não se expressou da mesma maneira relativamente a todos os organismos. A titulo de exemplo, quanto à Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, Comissão de Normalização Contabilística e UCLEFA nada disse em especial. Relativamente a estes serviços, todas as matérias da sua competência foram delegadas sem exceção. Seria, assim, uma delegação geral. Diferentemente o fez quanto à Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, mencionando expressamente as matérias delegadas contidas, sem junção do advérbio, concluindo que o mesmo pretendeu aqui uma delegação restrita.

Ora, o delegante, para uns casos quis estabelecer delegações genéricas, enquanto para outros pretendeu que fossem restritas e específicas. Deste modo, concluiu o STA que “o autor do despacho se expressou livremente, introduzindo ou não limitações às delegações segundo os seus critérios de vontade”.

O STA tomou a posição de que a delegação feita em benefício do recorrente foi de carácter meramente exemplificativo, não taxativo, significando que o recorrente detinha competência para decidir o recurso hierárquico que o recorrente lhe dirigiu. Atendendo ao facto de o uso do adverbio “designadamente” ser fonte de discussão doutrinaria sempre que o mesmo consta em alguma norma, seguimos a posição defensora que este não compreende um conjunto fechado, contudo é pelo artigo 47.º/1 devem ser identificados objetivamente todos os poderes a serem delegados. Apesar disso, apoiamos a posição tomada pelo STA.

De seguida é de mencionar que do atual artigo 47.º/1, do CPA, decorre que o órgão delegante deve especificar os atos/poderes que o delegado pode praticar. Deste artigo entende-se que o exigido deve ser feito através de enumeração taxativa, não podendo o delegante recorrer a cláusulas gerais, ou a enumerações exemplificativas. Este ponto foi levantando pelo SEAF,

Um segundo problema levantado parte da falta de referência pelo SEAF a qualquer delegação de competência, como era o seu dever, disposto no atual artigo 48.º, do CPA, e nessa medida o seu ato possui ilegalidade orgânica por desrespeitar a norma contida no CPA. Consequentemente, o ato administrativo praticado pelo SEAF terá de ser declarado nulo ou anulável, no entendo de A.

Esta questão leva-nos para a apreciação dos requisitos dos atos praticados por delegação. Antes é de mencionar que, sob pena de ilegalidade, os atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação devem obediência estrita aos requisitos fixados na lei. Para além disso, a sua legalidade depende ainda da existência, validade e eficácia do ato de delegação. Os atos devem para além de obedecer aos requisitos genéricos exigidos na lei, aos requisitos específicos do tipo legal de ato a praticar em cada caso.

Por serem atos praticados por delegação, há mais um requisito especial: os atos do delegado devem conter a menção expressa de que são praticados por delegação, identificando-se o órgão delegante (artigo 48.º/1 e 151.º/1, al. a), CPA).

De acordo com o professor Freitas do Amaral, esta menção é relevante na medida em que pode condicionar a escolha da via de impugnação adequada, pelo particular que queira questionar a validade do ato assim praticado. À falta de menção, dispõe o número 2 do artigo 48.º que “a validade do ato não é afetada, mas os interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pelo desconhecimento da delegação ou subdelegação, nomeadamente no que respeite à utilização de garantias graciosas ou contenciosas.” Conclui-se que o ato em si não é ilegal, pois não viola nenhuma norma contida na lei, contudo, por via do principio da boa-fé, o ato deve ser apreciado na instância, administrativa ou contenciosa, em função das menções que efetivamente contenha, e não daquelas que devia conter.

Do atual artigo 47.º/ 2 do CPA resulta que o ato de delegação tem de ser sujeito a publicação, nos termos do artigo 159.º, da CRP. A falta de publicação determina a ineficácia do ato de delegação ou subdelegação, o que resulta na invalidade dos atos praticados pelo órgão ou agente delegado, no âmbito da delegação ineficaz.

Por fim, de acordo com o recorrido, verifica-se ainda uma violação do conteúdo essencial dos princípios fundamentais da justiça, da igualdade e da proporcionalidade. Passamos a analisar esta alegacão:

• Princípio da justiça - consagrado no artigo 266.º/2, da CRP e no artigo 6.º, do CPA. Em termos amplos, a justiça identifica-se com o junto de valores supremos do ordenamento jurídico. No entender dos professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a relevância deste princípio como limite da margem de livre decisão administrativa é pequena “sob pena de anulação constante com base em conceitos emocionais e subjetivos de justiça”. Contudo, este principio sozinho pode considerar-se violado nas situações cuja qualificação como injustas é suscetível de alcançar um consenso intersubjetivo;
• Principio da igualdade - a limitação da administração pelo principio da igualdade decorre do artigo 266.º/2 e 13.º, da CRP e do artigo 5.º/1, do CPA. Segundo os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, este princípio postula que se determine se certas situações devem ou não ser consideradas como substancialmente idênticas e que se assegure o tratamento desses situações de forma congruente com a sua semelhança ou dissemelhança substanciais. Assim, “a conduta que a administração deve adotar para cumprir o princípio da igualdade é distinguir as situações de proibição de discriminação das de obrigações de diferenciação”. Nesta linha, a invalidação de uma conduta administrativa, com fundamento na violação deste princípio, depende da igualdade ou disparidade entre duas situações e entre os tratamentos que lhes tenham sido dispensados;
• Princípio da proporcionalidade – presente no artigo 266.º/2, CRP e no artigo 5.º/2, do CPA. Este desdobra-se em três dimensões (professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos): adequação (“proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que se visa atingir”) , necessidade (“proíbe a adotação de condutas administrativas que não são indispensáveis para a prossecução do fim que que visa atingir”) e razoabilidade (“proíbe que os custos da atuação da administração escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benefícios que sejam de esperar da sua utilização”).

Concluímos pela não violação de nenhum principio referido. Concluímos ainda a análise ao Acórdão do STA, de 15/05/2003, relativa ao processo nº 01802/02, afirmando que o STA decidiu corretamente e apoiando a sua tomada de posição nos diferentes aspetos e argumentos.

Ana Lúcia Campos / 2.ºB, Subturma 12 / Número 61092

Bibliografia: 

Acórdão (disponível em) : http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c8b62e8b652da5ff80256d3500348ebc?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

AMARAL, Diogo Freitas Do, “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016

CAUPERS, João, “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª edição, Ancora Editora, 2009

SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado; “Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais”; Tomo I; 2ª edição, 2004